Vissza a tartalomjegyzékhez

Hack Péter
Népfrontot a Felsőházba

Most már jól látható, hogy az MSZP miniszterelnök-jelöltjének nyári ötlete a kétkamarás parlamentről nem volt más, mint egyszerű - hogy finoman fogalmazzunk - kampányfogás. Az ötlet megvalósítására egyelőre semmi esély, mivel azonban a történelmi egyházakat, nemzeti kisebbségeket, szakszervezeteket tömörítő felsőház ötlete immár több mint egy évtizede fel-felbukkan, érdemes áttekintenünk a kérdést. Annál is inkább, mert aligha hihetjük, hogy a jövőben nem fog újra meg újra felszínre kerülni ez a gondolat.


A kupolától balra az egykori Felsőház, jobbra pedig az egykori képviselőház ülésterme. Hely már lenne 

Nem véletlen, hogy Medgyessy Péter, amikor a nyári melegben valami népszerű témát keresett, amivel az egyébként eltikkadt közvélemény figyelmét magára vonhatja, nem a „töröljünk el minden adót”, vagy a „legyen háromnapos munkahét” ötletével hozakodott elő. Ezekről a - kétségtelen népszerű - ötletekről a pénzügyi szakember Medgyessy azonnal látta volna, hogy megvalósíthatatlan abszurditások. Ráadásul, ha valaki mégis megvalósítaná ezeket a demagóg javaslatokat, az beláthatatlan károkat okozna az ország gazdaságának. A jogi ügyekben kevésbé járatos miniszterelnök-jelöltet a kétkamarás parlament ötletével könynyebb volt egy abszurd és kártékony gondolat zászlóvivőjének megnyerni. Az a körülmény, hogy az ötletet korábban csak Torgyán József képviselte, szintén óvatosságra inthette volna az MSZP listavezetőjét.
Azok, akik Medgyessyt rávették ennek az ötletnek a felvetésére, kétségtelenül jól gondolták, hogy a parlament tizenegy éves teljesítményével annyira elégedetlen a lakosság, hogy bármely javaslat, amely az országgyűléssel és a pártokkal szembeni kritikára épül, népszerűségre számíthat. Ugyanakkor látni kell, hogy a politikai képviselettel szembeni jogos kritikákra az MSZP javaslata semmiképpen nem ad választ. A nyilvánosságra hozott javaslat lényege, hogy mivel a pártok nem képviselik kellően az egész társadalmat, létre kellene hozni egy második kamarát, ahol a régiók képviselői mellett a nemzeti kisebbségek, az egyházak, a munkavállalói és munkaadói szervezetek, továbbá egyéb civil szervezetek is képviseletet nyernének. 
A kérdés lényege nem az, hogy egy- vagy kétkamarás legyen a parlament. A magyar parlament akár lehetne kétkamarás is, bár ez kétségtelenül lényegesen lassítaná a törvényalkotást. Az európai országok többségében kétkamarás parlament működik. Egykamarás a törvényhozás Dániában, Észtországban, Finnországban, Görögországban, Lettországban, Litvániában, Luxemburgban, Portugáliában, Svédországban és Szlovákiában. Mint látható, az egykamarás parlament mellett azok az országok döntöttek, amelyeknek államszerkezete hasonló hazánkhoz - tehát nem szövetségi felépítésű -, lakossága pedig kisebb, mint Magyarországé.

Antidemokratikus nosztalgiák

A rendszerváltás során két okból maradt egykamarás a magyar országgyűlés. Az első ok, hogy Magyarország nem szövetségi ország, mint Ausztria, Svájc, Németország, és nincsenek önálló tartományai, mint Olaszországnak, Spanyolországnak. Ez a tény nem indokolta a második kamara létrehozását. A pártpolitikai képviseleten túlmutató helyi képviseletet és a megyék képviseletét az egyéni körzetek és a megyei listák valósították meg. A második kamarával szembeni legerősebb ellenállás azonban a rendszerváltás során is érzékelhetően jelen lévő kétféle antidemokratikus nosztalgia miatt alakult ki. Az egyik antidemokratikus nosztalgia a második világháborúig létező Főrendi ház hagyománya. Magyarországon a második kamara 1526-tól 1945-ig működött (leszámítva az 1918 és 1926 közötti átmeneti időszakot). Mindvégig a létező legantidemokratikusabb módon kizárólag a főrendeket és az egyházi vezetőket foglalta magában, így soha nem választották tagjait. 
A másik antidemokratikus érzület a kommunista időszak Hazafias Népfrontja iránti nosztalgia. Az a nézet, mely szerint a politikai pártokra a szocialista társadalom keretei között azért nincsen szükség, mert a Népfront a társadalom teljes képviseletét ellátja. 
A rendszerváltozás után mindazok a politikusok, akik - Torgyántól kezdve Maczó Ágnesen keresztül Medgyessy Péterig - felvetették a második kamara bevezetésének ötletét, ezekből az antidemokratikus nosztalgiákból merítettek. (A szaknyelven korporatív képviseletnek nevezett gondolat persze megjelent még Mussolini fasiszta rendszerében is.) A korporatív rendszer lényege, hogy a képviselők nem választások útján, hanem delegálással kerülnek pozícióba.
A kérdés tehát az: akarunk-e elmozdíthatatlan, leválthatatlan képviselőket a második kamarába?

Jogot a menesztéshez

A választásokra épülő, a népképviselet elvét megvalósító rendszerek lényege éppen az, hogy a választóknak joguk van meneszteni azokat a politikusokat, akikkel elégedetlenek. Magyarországon az 1990 óta megtartott valamennyi választásnak ez volt az üzenete. Az 1990-es választásokon a negyven éven keresztül uralkodó kommunista párt utóda, a szocialista párt a szavazatoknak alig több mint 10 százalékát nyerte el. Kicsivel jobb eredményt ért el 1994-ben a korábbi választások győztese, a Magyar Demokrata Fórum, amely az első országgyűlés legnagyobb frakcióját tudhatta magáénak. 1998-ban az MDF már a szavazatok 3 százalékát sem tudta elérni, és csak a Fidesszel kötött megállapodásnak köszönhetően tudott annyi képviselői helyet szerezni, hogy frakciót tudjon alakítani. A Szabad Demokraták Szövetsége is jelentős veszteségeket szenvedett, az 1990-ben még 21 százalékot szerzett párt két választással később már csak 7,5 százalékot tudott elérni, tehát elvesztette korábbi támogatóinak kétharmadát. 

Örökös kiváltságosok 

Mindezekkel az eredményekkel azt kívántam érzékeltetni, hogy a népképviselet elvén alapuló demokráciában a politikai felelősség úgy jelenik meg, hogy ha egy párt nem képviseli megfelelően választói érdekeit, akkor a választók elpártolnak tőle, így elveszti korábbi hatalmát és befolyását. Ez a helyzet nemcsak a rendszerváltást átélő, fejlődő demokráciákban fordul elő, hanem a kialakult, stabil demokráciákban is. Kanadában például a korábban több mint százötven mandátummal rendelkező Progreszszív Konzervatív Párt az 1993-as választások után mindössze kettő mandátumot tudott megtartani. A választóknak tehát a kialakult demokráciákban is joguk van meneszteni azokat, akikkel elégedetlenek. Nem így a delegálás esetén. A delegált képviselőkről a választók nem nyilváníthatnak véleményt. Azt például, hogy egy egyházat ki képviseljen a felsőházban, nem a választók, hanem az adott egyház belső szabályai döntik el. Ezek a szabályok pedig egyes egyházaknál egyértelműen nem demokratikus szabályok. (Félreértések elkerülése érdekében megjegyzem, hogy nem is kell annak lenni egy egyház belső szabályának, többek között ezért is ír elő eltérő normákat a törvény az egyházakra és a társadalmi szervezetekre.)
A delegált tagokkal teletömött „felsőház” tagjai tehát a választói akarattól függetlenítve saját csoportjuk partikuláris érdekeit képviselhetnék tulajdonképpen felelősség nélkül. Következmények nélkül köthetnék a legelvtelenebb kompromisszumokat az alsóházban többségben lévő politikai erőkkel. Egyes törvények támogatásáért cserében ingyenes ingatlanjuttatásban vagy jelentős költségvetési támogatásban részesedhetnének egyes egyházak, kisebbségi szervezetek vagy szakszervezetek. Ennek az esélye annál is nagyobb, mivel Magyarországon elenyészően csekély azoknak a szervezeteknek a száma, amelyek nem függenek kormányzati pénzektől. 
Nem véletlen, hogy egész Európában egyetlen országban, Írországban alakul úgy a második kamara, hogy abba - viszonylag bonyolult delegálási szabályok szerint - egyes civil szervezetek, szakmai kamarák is delegálnak tagokat. A nem demokratikusan választott második kamarára példa a minden parlament ősének számító brit parlamentben a Lordok Háza, amelynek tagjai történelmi előjogok, illetve a király döntése alapján kerülnek tisztükbe. Jellemző egyébként, hogy a Lordok Házában a történelmi hagyományok alapján résztvevő Lordok jogait éppen az utóbbi években nyirbálta meg alaposan a Munkáspárt által szorgalmazott reformprogram.
Az öröklött kiváltságokon alapuló felsőházak vagy második kamarák - Nagy-Britanniát leszámítva - Európában ismeretlenek. Azokban az országokban, ahol van második kamara, gyakorlatilag mindenhol mindkét kamara a népképviselet elve alapján választott és nem delegált tagokból áll. A választás módja többféle lehet, leggyakrabban a szövetségi államok vagy a tartományok törvényhozásai választják meg a második kamara tagjait. Van olyan megoldás is - Csehországban -, ahol a képviselőház (alsóház) kétszáz tagját listás szavazás alapján választják, míg a szenátus nyolcvanegy tagját egyéni képviselői körzetekben. Norvégiában az egységes választási rendszerben megválasztott képviselők közel egyharmad-kétharmad arányban látják el feladataikat a két kamarában.

„Másfél kamara”

Ágh Attila politológus - akit sokan Medgyessy Péter egyik fő tanácsadójának és a kétkamarás parlament ötletadójának tartanak - cikket jelentetett meg a témáról a Népszava augusztus 18-i számában (Variációk kétkamarás parlamentre). Az általa leírt kétkamarás modell azonban lényegesen eltér a Medgyessy által nyilvánosságra hozottól. Ágh a nemzeti kisebbségek képviselőin kívül csak a régiók képviselőit látná szívesen a második kamarában. Az általa Köztársasági Tanácsnak nevezett ötvenfős testületben nyolc nemzeti kisebbséghez tartozó képviselő lenne, a további negyvenkét képviselőt pedig az ország hét régiója delegálná, régiónként hat képviselőt. A Köztársasági Tanács voltaképpen „másfél kamarás” megoldás lenne. Jogköre a kisebbségeket és a területi fejlesztést érintő, szigorúan lehatárolt ügyekre terjedne ki, ezenkívül a köztársasági elnök megválasztására. A javaslat lényege nem új, hiszen a rendszerváltás óta megszületett legszínvonalasabb alkotmánykoncepció - Sajó András professzor 1991-ben publikált tervezete - már nagyon hasonló megoldást javasolt. Új elem Ágh Attila javaslatában, hogy a Köztársasági Tanács megválasztására az Országgyűlés félidejében, tehát első alkalommal 2004-ben kerülne sor, így nagy valószínűséggel a képviselőházhoz képest eltérő politikai összetételű lenne, ezáltal nagyobb esélye lenne annak, hogy „a győztes mindent visz” típusú politikai érdekérvényesítés számára korlátot jelentsen.

Mitől beteg a magyar parlament?

A két- vagy másfél kamarás parlamenttel kapcsolatos ötletek a magyar parlamentarizmus néhány lényeges gyengeségére mutatnak rá, nevezetesen hiányzik a területi érdekek megfelelő képviselete az országgyűlésben. Ez a gyengeség azonban nem a magyar közjogi berendezkedés, hanem a Fidesz belső működésének gyengesége. A választási rendszer eredeti elképzelése nagyon nagy súlyt fektetett a helyi képviseletre. Az európai országok többségében a választók országos pártlistákra szavaznak, így a helyi érdekek nem jelennek meg közvetlenül a törvényhozásban. Magyarországon azonban a 386 képviselőből 176-ot egyéni körzetben választanak meg a jelenlegi országgyűlésben, további 128 képviselőt területi, tehát megyei listákról, és csak 82 képviselőt választottak országos listáról, ami azt jelenti, hogy a képviselőknek közel nyolcvan százaléka „helyi kötődésű”. Ez a helyi kötődés az első két ciklusban viszonylag markánsan megjelent. Emlékezhetünk, hogy mind az 1990-ben, mind az 1994-ben megválasztott országgyűlésben viszonylag gyakran szavazták le a kormánypárti képviselők saját kormányuk javaslatait, és még gyakrabban került arra sor, hogy a kormány kompromisszumra kényszerült saját frakcióival, mert a képviselők nem voltak hajlandók automatikusan a kormánnyal szavazni. Ennek az volt az indoka, hogy mind az 1990-ben győztes MDF, mind az 1994-ben diadalmaskodó MSZP erős helyi szervezetekkel rendelkezett, amelyek markánsan tudták érvényesíteni a helyi érdekeket a budapesti pártközpontok akaratával szemben is. 
Az 1998-as választásokat megnyerő Fidesz esetében azonban lényegesen más a helyzet. A választások előtt röviddel még „üzenetrögzítős pártnak” nevezett Fidesznek nem voltak erős helyi szervezetei, így a jelöltállításban és a megyei listák összeállításában is a pártközpont akarata érvényesült. A képviselők tisztában is vannak ezzel, jól tudják, hogy politikai jövőjük nem a helyi szervezetektől, hanem a pártközponttól függ, ezért nem is nagyon fordul elő, hogy a kormány akaratával ellentétesen szavaznának. Így aztán a jelenlegi parlamenttel szemben helytállónak tűnik az a kritika, hogy abban kizárólag a Fidesz szűken vett pártpolitikai érdekei jelennek meg. 
Ehhez kapcsolódik az a szisztematikus kampány, amelyet a Fidesz a parlament lejáratására és jelentéktelenítésére folytat. Gyakran hallhatjuk a miniszterelnöktől, hogy a parlament pusztán a meddő viták színtere, bezzeg a kormány a nép érdekében cselekvő, pénzt osztogató munkatestület. (Az M3-as autópálya építésénél nagy tábla hirdeti: „Épül a Kormány pénzügyi támogatásával” - mintha a kormánynak lenne saját pénze, amiből jótékonykodik, és nem az adófizetőktől elszedett pénzt költené.)
A parlamenti viták elleni hangulatkeltés, amibe olykor-olykor a köztársasági elnök is bekapcsolódik, a parlament lényegét tagadja. Vita nélkül a parlament olyan, mint a víz hidrogén és oxigén nélkül. A parlamentet éppen a versengő értékek és nézetek ütközési terének találták ki, ahol az ellenzék feladata, hogy az adott kérdésben a többség által javasolt megoldás alternatíváját megfogalmazza.
A magyar parlament betegségének legnagyobb oka nem a második kamara hiánya, hanem a Fidesz működése. Akik jól működő parlamentet akarnak, azoknak nem a kamarák számának növelésén, hanem a Fidesz befolyásának csökkentésén kellene fáradozniuk.