2001/1.

Magyar agrárium - EU-csatlakozás

Terület-, vidékfejlesztés és agrárpolitika

Dorgai László

Közel egy évtizedes múltra tekint vissza, hogy a címben jelzett fogalmak kapcsolatát intenzívebben kutatják hazánkban. A rendszerváltás harmadik kormányzati ciklusában létrejött kormányzati struktúra a kutatásoknak egyfajta sajátos megközelítést kínált azáltal, hogy a korábbi agrártárca irányítása alá került a területfejlesztési politika, a tárcastruktúrában pedig "nagyobb rangú" szervezeti egységgel megjelent a vidékfejlesztés. Ezek a kutatások több kérdésre igyekeznek választ találni. Például, hogy meddig ér a területfejlesztési politika hatóköre és eszközrendszere, mettől beszélhetünk nem terület-, hanem vidékfejlesztésről, a vidékfejlesztés az agrárpolitika része, avagy az agrárpolitika a vidékfejlesztés része, egyáltalán felfedezhető-e, illetve kialakítandó-e a tevékenységek között valamiféle hierarchikus kapcsolódás? A szerző nem szándékozik e viták és főként nem az elméleti viták részesévé válni, inkább olyan gyakorlatias megközelítéssel próbálkozik, melyet nem kerülhetünk el, ha érdekeink szerint az Európai Unió elveit és még inkább a gyakorlatát követni akarjuk.

A kapcsolatrendszerben sok mindent át kell gondolnunk, például a vidék változó társadalmi funkcióival kapcsolatban, de a mezőgazdasághoz való viszonyában is. Szembe kell néznünk azzal, hogy a mezőgazdaság termelő tevékenysége nem csak - és sok helyen nem is elsősorban - az anyagi javak előállítását jelenti, hanem a kultúr-táj, a természeti értékek megőrzését és újratermelését, sőt bizonyos kulturális hagyományok és értékek megőrzését is.1

Mire vállalkozhat a mezőgazdaság a vidékfejlesztésben?

Az, hogy hazánkban a mezőgazdaság, tágabb értelemben az agrárgazdaság milyen szerepre vállalkozhat a vidékfejlesztésben, ezen keresztül a regionális különbségek mérséklésében, ma még szélsőséges véleményeket is felszínre hozó vita tárgya. Találkozunk olyan nézettel, mely szerint a mezőgazdasági termelés rendbetételével, az élelmiszerpiacok stabilizálásával a vidék gondjai megoldódnának. E nézet hívei arra hivatkoznak, hogy amikor prosperáló volt az agrárgazdaságunk, a vidéken élők életszínvonala egyre közelebb került a társadalmi átlaghoz, sőt a falvak arculata is a megújulás jeleit mutatta. Sok igazság van ebben, mégis meglehetősen sommás értékítélet, mert például nem vesz tudomást arról, hogy ugyanabban az időben a kistelepülések sorvadása minden vonatkozásban megfigyelhető volt. Mások viszont azt hangsúlyozzák, hogy az élelmiszerek iránt - a kínálathoz képest - az egész világon igen korlátozott a fizetőképes kereslet, ebből eleve kevés juthat egy olyan kicsi országra, mint a miénk. Utalnak arra is, hogy az EU minden tagországában az ágazat viszonylagos leértékelődése figyelhető meg, akár a gazdasági, akár a vidéki foglalkoztatásban betöltött szerepét nézzük, meg egyébként is, sok rajtunk kívüli tényező befolyásolja az ágazat eredményességét. Ezért a szűkös társadalmi erőforrásainkat inkább olyan ágazatok, tevékenységek fejlesztésére kellene fordítani, ahol belátható időn belül nem kell keresletkorlátozással szembenéznünk, az így megtermelt profit fedezetet nyújt majd később a "vidék eltartására" is. E nézetet vallók szerint az agrárgazdaság szerepe a vidék fejlesztésében a jövőben elhanyagolható.

Lehetséges jövőképek

A lehetséges jövőkép több változatban vázolható, így a mezőgazdaság elvileg lehet:

• dinamizáló, a vidék gazdaságának elsődleges hajtóereje,

• visszaszerzi a vidék életében betöltött korábbi (a szocializmus kései időszakára jellemző) pozícióját,

• a mai pozíciója lényegében nem változik, állandósul, relatív gazdasági súlya érdemben nem változik, netán még tovább csökken, de szerepe sok szempontból felértékelődik.

Az első változat, vagyis hogy az agrárgazdaság dinamizáló, a vidék gazdaságának elsődleges hajtóereje lesz, ezáltal jelentős mértékben felszívja a vidéki munkanélküliséget is, túlságosan optimista, gyakorlatilag nincs esélye, ilyen példát egyetlen gazdaságilag fejlett ország gyakorlata sem szolgáltat.

A második változatot ugyan nem lehet eleve kizárni, de irreális feltételezés, hogy a mezőgazdaságban megtöbbszörözhető a foglalkoztatottak száma,2 szinte elképzelhetetlen a korábbi erősen diverzifikált üzemi termelési struktúra,3 roppant kicsi a valószínűsége annak is, hogy az akkori termékmennyiségnek könnyen piacot találnánk.

A harmadik változat - az agrárgazdaság mai pozíciója nem változik, a mai helyzete stabilizálódik - a nemzetgazdaság és minden közvetlenül érdekelt számára igen kedvezőtlen és veszélyes lenne. Az agrárgazdaság már több mint egy évtizede a leépülés fázisában vegetál, teljesítménye bizonytalan, eszközállománya korszerűtlen, az egységes piacon a rendkívül éles versenyben már csak az előbbi okok miatt is elvérezne.

A leginkább valószínűnek az utolsóként említett változatot tartom, tehát azt, hogy az agrárgazdaság viszonylagos gazdasági súlya érdemben nem változik, esetleg még csökken, de szerepe több szempontból felértékelődik. A teljesítményével kapcsolatban a hangsúly a viszonylagosságon és nem a csökkenésen van. A viszonylagos csökkenés azért fog bekövetkezni, mert az agrárgazdaság teljesítménye más nemzetgazdasági ágazatokhoz képest kisebb mértékben növekszik majd. Ez önmagában nem baj, hiszen nem biztos, hogy a világban lehet találni gazdag országot, amely úgy gazdag, hogy fejlett az agrárgazdasága, de más nemzetgazdasági ágazatai fejletlenek. Ugyanakkor az is igaz, hogy fejlett, a népesség számára vonzó vidéki környezet nem képzelhető el lepusztult mezőgazdasággal. A társadalmi szerepének felértékelődése elsősorban a tájgondozásban, a tájápolásban és bizonyos rekreációs lehetőségek kínálatában jelentkezik majd.

Úgy is mondhatnánk, hogy az agrárpolitika lényegesen megújul, különös tekintettel egyrészt belső adottságainkra, másrészt az Európai Unió közös agrárpolitikájára, mely a legutóbbi reform során a korábbiakhoz képest is szorosabban kötődik a vidékpolitikához.

A jövőkép megrajzolásakor több tényező mérlegelendő

Belső adottságaink, lehetőségeink, kötöttségeink mérlegelésének számtalan tényező számbavételével kell megvalósulnia. Vázlatosan tekintsük át ezeket.

A termőföld bősége. A termőföld - más természeti erőforrásokhoz képest - hazánkban bőségesen áll rendelkezésre, akár az ország összes területéhez, akár a népesség számához viszonyítunk. A jó földellátottságból számos előnyünk származhat a versenytársakhoz képest. Például a termelést a piaci kereslet és más szempontok (többek között a vidéki foglalkoztatási lehetőségek bővítése) mérlegelésével bővíthetjük. A termelésbővítés során ugyanakkor elkerülhetjük a túlzott intenzifikálást, a termelésfokozó anyagok (például kemikáliák) olyan mértékű alkalmazását, mely káros környezetterheléshez vezet. Tág lehetőség kínálkozik ahhoz is, hogy a termelési szerkezetet és a termelés intenzitását az országon belül térben eléggé változatos termőhelyi adottságokhoz igazítsuk. A leggyengébb adottságú, ezért csak alacsony gazdasági hatékonyságú termelésre alkalmas, de ma még mezőgazdasági hasznosítású, vagy éppen parlagon álló földterületeket az élelmiszer-termelésből fokozatosan kivonhatjuk, és számukra más hasznosítási lehetőséget találhatunk. Ugyanakkor felkutathatjuk és hasznosíthatjuk azokat a termőhelyeket, amelyek hagyományosan is egyedi jelleggel bíró, a piac által keresett termékek előállítására alkalmasak (főként gyümölcs- és zöldségfélék, szőlő, gyógy- és fűszernövények). A viszonylagos termőföldbőség ellenére sem mondhatunk le azonban arról, hogy a termőföld mennyiségének és minőségének megóvására különös gondot fordítsunk.

Kedvező termelési adottságaink. A mezőgazdasági termeléshez olyan kedvező természeti és más adottságokkal rendelkezünk (klimatikus viszonyok és földminőség, a humán erőforrások mennyisége és minősége, termelési tapasztalatok, a mezőgazdálkodás terén észlelhető vállalkozói készség, viszonylag fejlett termelői infrastruktúra), melyek együttesen - a hosszú időn át mellőzött erőteljes technikai fejlesztéssel párosulva - a maihoz képest akár két-háromszoros exportbővítést is lehetővé tennének.

A természeti környezet állapota. Az intenzív mezőgazdálkodást folytató országokhoz viszonyítva nálunk alacsonyabb a mezőgazdasági termelésből eredő - a kemikáliák használata és az állattartás koncentrált területi elhelyezése miatt jelentkező - környezeti terhelés.

Az élelmiszer-gazdaság nemzetgazdasági szerepe. A belső ellátás mellett várhatóan ezután sem mondhatunk le az élelmiszer-gazdaság által produkált évi közel 3 milliárd dolláros exportbevételről. Annak is kicsi a valószínűsége, hogy a kisebb települések környezetében belátható időn belül úgy bővülnek a nem mezőgazdasági munkalehetőségek, hogy bevonják a kevésbé képzett és idősebb korosztályokhoz tartozó, ma nem foglalkoztatott munkaerő-állományt.

Magyarország földrajzi fekvése. Centrális elhelyezkedésünk, távolságunk a hagyományos piacainktól a szállítási viszonyokban és költségekben a versenytársakkal szemben előnyt jelent. A határ menti termelők számára további potenciális előnyt kínál a határon túli, de a határhoz közeli nagyvárosok felvevő piaca, különösen ha komolyan vesszük az Uniónak a határ menti régiók együttműködését szorgalmazó elvét és ezt támogató gyakorlatát.

Az élelmiszer-feldolgozó kapacitásaink állapota. A létező kapacitások a mainál nagyobb volumenű alapanyag-termelésre méretezettek, és a kapacitások térbeli elhelyezkedése sem ideális, továbbá az igényes piacok követelményéhez mérten korszerűségük is változó.

Foglalkoztatási és kereseti viszonyok. A kistelepüléseken, ahol egyébként tartósan az országos átlagot lényegesen meghaladó a munkanélküliség, az úgynevezett anyagi ágakban szinte kizárólag a mező- és erdőgazdálkodás kínál foglalkoztatási lehetőséget, erős kereseti diszparitás érvényesülésével. Ugyanakkor az agrárnépesség száma és a terület eltartóképessége között számos kistérségben hosszú idő óta ismert feszültségek tapasztalhatók. Helyenként - Észak-Magyarország és a Dunántúl aprófalvaiban - a népesség elöregedésével kapcsolatos gondok a legsúlyosabbak. Másutt viszont - különösen az Alföldön a Nyírség és a Duna-Tisza közi homokhátság vidékén - a más irányú foglalkoztatási lehetőségek hiánya miatt is az agrárágazatra túlzott foglalkoztatási igény nehezedik.

A belföldi élelmiszer-kereslet. Agrárgazdaságunk a rendszerváltást követően a legnagyobb piacvesztést a belföldi fizetőképes kereslet visszaesése miatt szenvedte el. Arra számítunk, hogy az életszínvonal javulása már rövid távon is az élelmiszerek iránti kereslet élénkülésével jár, de a fogyasztói igények az eddigieknél markánsabban differenciálódnak.

Az átalakuló tulajdoni és üzemstruktúra. A kárpótlás, a szövetkezetek átalakulása, az állami gazdaságok és élelmiszeripari vállalatok privatizációja a tulajdoni és üzemstruktúrát gyökeresen átrendezte, de a folyamat még nem zárult le. Az is látható, hogy az új tulajdonosok a költségek csökkentése érdekében az élőmunka-felhasználást racionalizálják, ha tehetik, inkább technikai fejlesztésekre törekednek, ezért még növekvő termékkibocsátás mellett sem számíthatunk arra, hogy az élelmiszer-gazdaság munkaerő-lekötése a maihoz képest lényegesen emelkedik. A termelési szerkezet tudatos formálásával, az integrációs kapcsolatok erősítésével, kiterjedtebb szolgáltató hálózattal, a feldolgozás bővítésével és nem utolsósorban hatékonyabb marketingtevékenységgel a mostani foglalkoztatási szint stabilizálható, egyes mikrorégiókban növelhető.

A termelés és a települések kapcsolata. A mezőgazdasági termelés és a települések kapcsolatára Magyarországon hagyományosan jellemző volt, hogy a vidéki települések lakóterületként és a termelés tereként egyaránt funkcionáltak, különösen az állattartás és a hozzá szorosan kapcsolódó takarmánytároláson és feldolgozáson keresztül. Az Alföldön sajátos agrártelepülések, tanyák alakultak ki. A nagyüzemi gazdálkodás általánossá válásával a települések és a termelés közötti korábbi szerves kapcsolat megbomlott, a termelő tevékenység súlypontja áthelyeződött a településeken kívül létrehozott nagyüzemi telepekre, a települések belterületén a mezőgazdasági tevékenység visszaszorult, nem érvényesült a mezőgazdálkodás igényeivel is számoló tudatos falufejlesztés, a tanyák jelentős része elsorvadt, vagy pedig korábbi szerkezetük és szerepük lényegesen megváltozott. A tulajdon- és üzemstruktúra a rendszerváltást követően ismét megváltozott, így az eddigi, elsősorban a nagyüzemi gazdálkodás és integrációs kapcsolatai szerint létrehozott térstruktúra is szükségszerűen változik, miközben nagyüzemi termelő kapacitások kihasználatlanná váltak. Az új (közepes és kis méretű) termelő-, feldolgozó és szolgáltató vállalkozások területi elhelyezésére a lakóterületek mostani, kis méretű portái több szempontból csak korlátozottan vagy egyáltalán nem alkalmasak. Nem tisztázott, hogy miként lenne célszerű megtervezni és létrehozni, továbbá működtetni a hosszú távon is életképes mezőgazdasági termelő és szolgáltató egységeket a településeken kívül.

Az agrárgazdaság mai térszerkezete. Az agrárgazdaság mai térszerkezete nem minősíthető egyetemlegesen. Például az Alföld délkeleti régióiban és a Dunántúlon az adottságokhoz igazodó takarmánytermelésre alapozott sertés-, baromfi-, szarvasmarha-ágazatok egymásra épülése alapvető feszültséget nem hordoz. Ugyanakkor a városellátó övezetek csak részben alakultak ki, avagy a korábban meglévők elsorvadtak. A Duna-Tisza közén, az Alföld északkeleti részén mindig jelentős ültetvényes gazdálkodás ugyan ma is létezik, de az ültetvények kor, faj és fajta szerinti megoszlása nem megfelelő, a korábban jellemző területi integrációs kapcsolatok újjászerveződése hiányos. A tömegtakarmányt fogyasztó állattenyésztési ágazatok állománycsökkenése miatt országosan a gyepterületek közel fele kihasználatlan, gondozatlan, elvaduló.

A mezőgazdálkodás többféle típusával számolhatunk

Az előző pontban számba vett tényezők súlya térben is változó, ezért az agrárpolitika egyik alapvető követelménye, hogy az uniformizáltságot - a termelési struktúrában, az üzemstruktúrában, a termelés intenzitásában és más területeken is - elkerüljük. Tehát az egyes térségek eltérő adottságait mérlegelve, a létező területi feszültségek oldásának igényével is, különböző típusú mezőgazdasággal célszerű számolnunk. A főbb típusok az alábbiak szerint jellemezhetők:

Versenyző, profitorientált mezőgazdaság. Az átlagosnál kedvezőbb adottságú területeken működhet, termőterületünk mintegy kétharmadán, ahol a termelők számos ágazatban az intenzív gazdálkodás és a tömeges termelés előnyeit is hasznosíthatják. Ilyen területek megtalálhatók mezorégiók szintjén, de mikrorégiókban is a kedvezőtlen adottságú mezorégiókon belül, sőt kifejezetten rossz adottságú mikrorégiók vagy települések kisebb határrészein is, ahol gyakran éppen a nagy élőmunka igényű ágazatok - így például ültetvények, zöldségfélék - versenyképesek lehetnek. A versenyző típusú mezőgazdaság feltételei nagyobb összefüggő egységekben az Alföld tiszántúli részén a Hajdúságban, a békési löszháton; a Duna-Tisza közén a Duna vonalában; a Dunántúlon pedig a Mezőföldön és a Kisalföldön találhatók. Látnunk kell azonban azt is, hogy a versenyző típusú mezőgazdálkodáshoz ma inkább csak a természeti feltételek adottak, hiszen például a hosszú időn át elmaradt fejlesztések miatt a műszaki és biológiai feltételek sem megfelelőek.

Különleges termőhelyeken folytatott termelés. Azokra a termőhelyekre gondolhatunk, ahol a talaj és klimatikus adottságok, egyéb természeti tényezők, továbbá a termelési hagyományok szerencsés kombinációja egyedi értékkel bíró, a hazai és exportpiacainkon is keresett termékek előállítását teszik lehetővé, a termékek szigorú eredetvédelme mellett. Közismerten ide sorolhatók a minőségi bort adó borvidékek, a hagyományos gyümölcs- és zöldségtermelő vidékeink. Ezek egy részéről (borvidékek, kiváló gyümölcstermelő területek) kataszterszerű felméréssel rendelkezünk. Lényegében ez esetben is profitorientált termelésről van szó, miután az ehhez szükséges feltételeket megteremtettük.

Extenzív mezőgazdálkodás a marginális területek hasznosítására. Extenzív gazdálkodást olyan területeken célszerű folytatni, ahol a mai ráfordítás-hozam viszonyok mellett a termelés állami támogatás nélkül ugyan nem nyújt elegendő jövedelmet a gazdálkodók számára, de szerény mértékű, jövedelemkiegészítő jellegű támogatással extenzív, alacsony eszközigényű és környezetbarát termelés fenntartható. Ezek a termőföldek egyben a termelésbővítés tartalékaiként is szolgálnak a mainál kedvezőbb piaci viszonyok esetére, hiszen a meglévő termelő kapacitások intenzívebb hasznosításával a termékkibocsátásuk növelhető. Ezeken a területeken különösen fontos a ma még nem széles körben elterjedt specifikumok (gyógynövények, biotermékek) termelésének ösztönzése.

Foglalkoztatást javító, szociális típusú mezőgazdaság. Azokon a területeken tervezhető, ahol a termelés fenntartása közgazdasági megfontolásból esetleg nem, de egyéb társadalompolitikai érvek alapján - például más foglalkoztatási lehetőségek híján - indokolható. Abból indulunk ki, hogy a tartós munkanélküliség vállalásának anyagi terhe és morális kára nagyobb annál, mint amit a célirányosan támogatott mezőgazdálkodás fenntartása jelent. Az ilyen típusú mezőgazdaság területei lehetnek a mikrorégiók tartós munkanélküliséggel sújtott falvai4; a túlnyomóan cigány etnikumú népesség által lakott falvak (ezeknek a településeknek a zöme a tartós munkanélküliség által sújtott településcsoportba tartozik, koncentrált elhelyezkedésük Észak- és Kelet-Magyarországon leginkább jellemző). Különösen fontosnak tartjuk, hogy az effajta mezőgazdaságban elsődlegesen a munkaigényes, kis eszközigényű, piacképes, semmiképpen nem tömegméretű terméket előállító ágazatok kapjanak helyet. A programszerű kidolgozásában a már működtetett (működő) szociális földprogram tapasztalatai is hasznosíthatók. A tapasztalatok között különösen mérlegelendő, hogy nem lehet egyedüli cél a programban részt vevőket vállalkozóvá vagy bizonyos termékekből önellátóvá tenni. Reális alternatíva lehet olyan vállalkozók (vállalkozások) támogatása, akik (amelyek) a munkaerőpiacról kiszorultak foglalkoztatására alkalmassá tehetők.

Családi szükségletre termelő, helyi ellátást javító mezőgazdaság. Városoktól távol eső kistelepüléseken (mindenekelőtt Észak- Magyarországon és a Dunántúlon) és tanyákon (az Alföldön) az ellátási fogyatékosságok, még inkább a kialakult szokások, illetve családi jövedelemhiány kényszere miatt is hosszú távon fennmarad olyan mezőgazdaság, mely elsősorban a család és a szűkebb lakókörnyezete szükségletére termel, hasznosítva a töredék munkaerőt is. Erre is mondhatjuk, hogy szociális típusú mezőgazdaság, de annak sajátos és többé-kevésbé kényszerből létező formája.

Visszavonuló mezőgazdaság. Mintegy 700 ezer ha területen annyira gyenge a termőföld minősége, hogy a hagyományos mezőgazdasági termelés (élelmiszer-termelés) a mainál lényegesen kedvezőbb közgazdasági viszonyok mellett is csak nagyarányú állami támogatással lenne fenntartható5. Ezért a leggyengébb területeken a mezőgazdálkodás fokozatos visszavonulásával és végső soron a szóban forgó területek extenzív gyepként való hasznosításával, vagy pedig erdősítésével számolhatunk. A visszavonulás ütemét alapvetően meghatározza teherbíró képességünk (a termőföld élelmiszer-termelésből való kivonása rövid távon nagyobb gazdasági terhet jelent, mint megtartása). A tárgyilagosság kedvéért meg kell jegyeznünk, hogy az ilyen mértékű területkivonásnak itthon jelentős ellenző tábora van. Érvként azt hozzák fel, hogy a területkivonás által csökken a mezőgazdaság termék-kibocsátása és élőmunkaigénye. Álláspontunk szerint a termékkibocsátás nem csökken, mert a megmaradó viszonylag jobb adottságú területek intenzívebb hasznosítása a termékkiesést könnyen képes ellensúlyozni. Nem csökken az élőmunka-igény sem, mert az erdősítés - számolva a szaporítóanyag előállításával is - fajlagosan nagyobb élőmunkaigényű, mint az ilyen területeken általánosan jelentkező gabonatermelésé.

Környezetvédelmi, tájvédelmi funkciót ellátó mezőgazdaság. Kijelölt természetvédelmi területek és nemzeti parkok területein legfeljebb korlátozottan árutermelő vagy nem árutermelő, más szóval elsősorban értékmegőrző (többek között őshonos gazdasági állatfajok példányait megőrző) mezőgazdálkodással számolunk. Hasonló funkciót szánhatunk a mezőgazdaságnak azokon a területeken, ahol a talajvédelem, árvíz elleni védelem az elsődleges szempont. Tehát a védelmi területek hasznosítása csak a védelmi funkciónak alárendelve történhet.

Az agrár-, vidék- és regionális politika összekapcsolása az Uniós elvek szerint

Az agrár-, vidék- és területfejlesztési (regionális) politika főbb összefüggéseinek megfogalmazásakor tekintettel kell lennünk az Európai Unió által követett elvekre és az ottani konkrét rendelkezésekre is, többek között anyagi érdekeink miatt6.

Az EU az alkalmazott politikáit hosszabb távra (nevezhetjük ezt programozási vagy tervezési időszaknak) hirdeti meg. 1999-ben lezárult az 1994-gyel kezdődött programozási, tervezési időszak. A jelenlegi - 2000 és 2006 közötti - programozási időszakra az EU 1999 közepén közzétette azt a rendelkezést, amely a strukturális és regionális politikát pénzügyileg is megalapozza. A rendelkezés a strukturális politikában három fő célt jelöl meg, ezek:

• a fejlődésben lemaradó régiók fejlődésének és strukturális átalakulásának elősegítése (1. célkitűzés),

• a strukturális problémákkal küzdő területek gazdasági és társadalmi átalakulásának támogatása (2. célkitűzés),

• az oktatási, képzési és foglalkoztatási politikák és rendszerek alkalmazását és korszerűsítését célzó támogatás (3. célkitűzés).

A rendelet szerint a Közösség "... e célokat követve hozzájárul a harmonikus, kiegyensúlyozott és tartós fejlődéshez, a foglalkoztatás és az emberi erőforrások fejlődéséhez, a környezet védelméhez és rehabilitációjához és a nemek közötti egyenlőtlenség megszüntetéséhez és az egyenlőség elősegítéséhez." Hangsúlyozandó, hogy ezekkel a forrásokkal az Európai Unió esélyt kínál a fejlődésben lemaradt, leszakadó, kritikus helyzetben lévő területeknek a kibontakozására, a strukturális problémák megoldására, de nem törekszik nivellálásra a különböző adottságú és fejlettségű régiók között.

A célokhoz rendelt pénzügyi források is ismertek a teljes tervidőszakra. A forrásokat a Strukturális Alapok (SA)8 jelentik. Ide tartozik az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA)9, az Európai Szociális Alap (ESZA)10, Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap (EMOGA)11 orientációs szekciója (részlege)12, továbbá a Halászati Orientációs Pénzügyi Eszköz (HOPE)13.

Az egyes alapokból csak meghatározott tevékenységek támogatására van lehetőség, viszont a számunkra fontos 1. célkitűzés megvalósulását mind a négy alap támogatja, ez egyben azt is jelenti, hogy az 1. cél alá tartozó területek igen széles skálájú fejlesztési támogatásra számíthatnak.

A kiemelt célok földrajzi kiterjedéshez kötöttek.14 Az 1. célkitűzés alá régiók tartozhatnak - a Területi Statisztikai Egységek Nomenklatúrája II. szintjének (NUTS II) megfelelő területi egységek -, nevezetesen azok a régiók, ahol az egy főre jutó GDP az 1999. március 26-án rendelkezésre álló utolsó három év adatai szerint nem éri el a közösségi átlag 75%-át. E mutató alapján Magyarország minden régiója - tehát a fővárost magában foglaló Közép-Magyarország is - a közösségi támogatások kedvezményezettje lenne, ha ebben a tervidőszakban tagok lennénk.

A másik két célkitűzést azért csak megemlítettem, mert egy régió csak egy cél szerint részesülhet támogatásban, vagyis a 2. és a 3. cél számunkra teljesen közömbös.

Mivel az 1. célkitűzés megvalósítását minden alap támogatja, az e célkitűzés alá tartozó területeken valósíthatók meg a legszélesebb kört átfogó fejlesztések, természetesen az alapok összehangolt felhasználása, ezáltal pedig a nemzeti politikák (regionális-, vidék- és agrárpolitika) összehangolása alapvető követelmény.

A kötelezettségvállaláshoz az alapok részéről rendelkezésre álló források összege - a mostani tagországok számára - 195 milliárd euró (1999. évi árakon) a 2000-2006 közötti időszakra, a tervidőszak első évében 29,4 milliárd euró, fokozatosan csökkenve az utolsó évben 26,6 milliárd euró. A Strukturális Alapok 69,7%-át (135,9 milliárd eurót) a számunkra igen fontos 1. célkitűzéshez rendelték.

A Közösség intézkedései és ehhez kapcsolódó támogatásai csupán kiegészítik a megfelelő nemzeti intézkedéseket és támogatásokat, más szóval hozzájárulnak azok sikeréhez. Ebből az is következik, hogy nemzeti intézkedéseket kell kidolgozni a célkitűzés megvalósításához. Ezek kidolgozása a Bizottság és a tagállam közötti szoros konzultatív kapcsolat formájában történik (fontos elv a partnerség érvényesítése). A partnerség elve érvényesül abban is, hogy a kidolgozásba be kell vonni a tagállam által megjelölt hatóságokat és szerveket (melyekhez egyébként a nemzeti szabályozás is tartozik), így:

• a regionális és helyi hatóságokat és egyéb illetékes közhivatalokat,

• a gazdasági és szociális partnereket,

• bármely egyéb illetékes szervet, továbbá az érdekképviseleteket és civil szerveződéseket is.

A partnerség elvét más területeken is érvényesíteni kell, így kiterjed a támogatás előkészítésére, a finanszírozás módjára, a monitoringra és az értékelésére, az alapok forrásainak összehangolására is. Az intézkedésekhez nemzeti forrásokat is hozzá kell rendelni, a közösség források a nemzeti forrást kiegészítik (addicionalitás elve) és nem helyettesítik. A rendelet szerint "a valódi gazdasági határ elérése érdekében az alapok előirányzatai nem pótolhatják a tagállam közkiadásait, vagy egyéb egyenértékű strukturális ráfordításait."

Az alapok, illetve intézkedések összehangolását nemzeti fejlesztési tervbe (tervekbe) kell foglalni. "A tervet a tagállam által nemzeti, regionális és egyéb szinteken megjelölt illetékes hatóságok dolgozzák ki." Az 1. célkitűzés alapján benyújtott tervet (terveket) az érintett tagország olyan földrajzi keretben dolgozza ki, amelyet - adottságait mérlegelve - a legmegfelelőbbnek talál. A főszabály szerint a terv egy, a NUTS II szinthez tartozó régióra terjed ki. A tagállam azonban benyújthat olyan "általános fejlesztési tervet", amely több régiót felölel, vagy akár az összes érintett régiót átfogja, melyek a bizottság listáján kedvezményezettként szerepelnek. A magyar régiók meglehetősen eltérő adottságait és fejlettségét ismerve önálló regionális tervek kidolgozása indokolt, természetesen a régiók terveinek összehangolása nem kerülhető el.

A terveket és ezek részeként az intézkedéseket a Bizottság hagyja jóvá határozat formájában, és azt az Európai Közösségek Hivatalos Lapjában közzé teszi.

A jóváhagyás nem formális aktus, a Bizottság és a tagország tárgyalásainak, egymás meggyőzésének eredménye. A tárgyalásokon a tagországnak meg kell győznie a bizottságot arról, hogy a terv prioritásai, a tervezett intézkedések összhangban állnak a bizottság célkitűzésekben meghatározott törekvéseivel és a tagország adottságaival, az intézkedések várható hatékonyságát számszerűen is bizonyítani kell. A prioritásokat, továbbá azt, hogy az intézkedések konkrétan mire irányulnak, a helyzetfeltárásból, a régiók SWOT analíziséből kell levezetni.

A Strukturális Alapok közösségi kezdeményezéseket is támogatnak, ezek a következő területekre terjednek ki:

• határon átnyúló, transznacionális és interregionális együttműködés, amelynek célja a közösségi terület egészének harmonikus, kiegyensúlyozott és tartós fejlődése ("INTERREG");

• a válságban lévő városok és a városi agglomerációk gazdasági és szociális regenerációja, tekintettel a tartós városi fejlődés előmozdítására ("URBAN");

• vidékfejlesztés ("LEADER")16;

• transznacionális együttműködés új eszközök kifejlesztésére a munkaerőpiacon előforduló diszkrimináció és az egyenlőtlenség minden fajtája ellen vívott harcban ("EQUAL").

Közösségi kezdeményezések támogatására az 1. cél alá tartozó területeken is van lehetőség.

Az alapok hozzájárulásának felső határa a célok megvalósításához célonként változó, az 1. célkitűzés hatókörébe tartozó régiókban végrehajtott intézkedések esetében az összes beszámítható költség maximum 75%-a, és főszabályként legalább a beszámítható közkiadások 50%-a. Ahol a régiók a Kohéziós Alap hatókörébe tartozó tagállamban helyezkednek el, a közösségi hozzájárulás - kivételes és kellőképpen megindokolt esetekben - maximum az összes beszámítható költség 80%-ára nőhet.

A közösségi támogatások hatékonyságának mérésére (előzetes, közbenső és utó-) értékeléseket kell végezni. Az előzetes értékelés célja a terv és intézkedések megalapozottságának biztosítása. A közbenső értékelés - legkésőbb a terv elfogadását követő 3. év végén - azt nézi, hogy a terv (célok, intézkedések) miként valósult meg az előzetes értékelés függvényében. A tervidőszak lezárását követő utóértékelés az intézkedések tényleges hatásait vizsgálja.

A vidékfejlesztést, pontosabban az úgynevezett vidékfejlesztési támogatásokat ugyancsak közösségi joganyag szabályozza17. Meg kell jegyezni, hogy a Közösség történetében most első alkalommal alkottak önálló jogszabályt a vidékfejlesztés támogatásáról, ez önmagában is jelzi, hogy az EU nagy jelentőséget tulajdonít a vidék fejlesztésének18, noha e jogszabályban foglaltak túlnyomó része más jogszabályokban eddig is megtalálható volt.

Hangsúlyozandó, hogy - mint a rendelet neve is jelzi - olyan támogatásokról van szó, melyek forrása kizárólag az EMOGA, ebből következik, hogy az általa támogatott fejlesztések leginkább az élelmiszer-gazdasághoz kötődnek, tehát a mezőgazdasághoz, az erdőgazdálkodáshoz és az élelmiszer-feldolgozáshoz. Ez a jogszabály egyben igen szoros kapocs a Közös Agrárpolitika (CAP)19 és a regionális politika között.

A rendelet szerint a támogatható vidékfejlesztési intézkedések:

1. Befektetés agrárgazdaságokba (az ilyen "befektetés támogatása hozzájárul az agrárjövedelmek és az életkörülmények, munkakörülmények és termelési feltételek javulásához),

2. Fiatal gazdálkodók pályakezdési támogatása (célja, hogy a fiatalok gazdálkodásának elindítását segítse),

3. Képzés (nem iskolarendszerű, hanem "A szakmai képzés céljára nyújtott támogatás hozzájárul a gazdálkodók és a gazdálkodási és erdészeti tevékenységeket végző más személyek szakismereteinek és szakmai alkalmasságának a feljavításához és átképzésükhöz),

4. Korai nyugdíjaztatás (a fiatal gazdálkodók támogatásával együtt a korstruktúra javítását és a birtokkoncentrációt szolgálja), konkrét céljai:

• Jövedelem biztosítása azoknak az idősebb korú gazdálkodóknak, akik elhatározzák, hogy beszüntetik gazdálkodási tevékenységüket,

• Szorgalmazza az idősebb gazdálkodók olyan gazdálkodókkal való felváltását, akik képesek szükség esetén javítani a rájuk hagyott üzem gazdasági életképességén,

• Mezőgazdasági terület nem mezőgazdasági hasznosítású területté alakítása olyan esetekben, amikor a gazdaság nem művelhető meg kielégítő módon a gazdaságossági életképesség szempontjából.

5. Kedvezőtlen adottságú és környezetvédelmi megszorítások hatálya alatti térségek támogatása (kedvezőtlen adottságú térségek lehetnek: hegyvidéki térségek, egyéb kedvezőtlen adottságú térségek és speciálisan hátrányos adottságú térségek, egy országban maximum a terület 10%-a),

6. Agrárkörnyezet (többek között a környezet védelme, rehabilitációja, a termelés extenzifikálása),

7. Mezőgazdasági termékek feldolgozásának és értékesítésének fejlesztése ("A befektetési támogatás elősegíti a mezőgazdasági termékek feldolgozásának és értékesítésének a fejlesztését és racionalizálását, és ilyen módon hozzájárul ezeknek a termékeknek a javuló versenyképességéhez és magasabb értékéhez."),

8. Erdőgazdálkodás ("Az erdőgazdálkodás céljaira nyújtott támogatás hozzájárul a vidéki térségekben az erdők gazdasági, ökológiai és társadalmi szerepének a megóvásához és fejlesztéséhez. Támogatás adható a telepítés költségeire, 5 éves korig az ápolásra, és az erdősítés miatt kieső bevétel pótlására"),

9. A vidéki térségek alkalmazkodásának és fejlődésének az elősegítése (ennek keretében támogatható többek között "az agrártevékenységek és a mezőgazdasághoz közeli tevékenységek diverzifikációja abból a célból, hogy biztosított legyen több jövedelemforrás vagy alternatív jövedelmi lehetőség elérhetősége", de belefér infrastruktúra-fejlesztés, sőt a kulturális örökség megóvásának támogatása is).

Az említett intézkedésekhez meghatározott összegű közösségi támogatások tartoznak. Az érintett tagországnak a vidékfejlesztési intézkedéseket vidékfejlesztési tervekbe20 (tervbe) kell foglalnia, melyek (mely) "a célra legalkalmasabbnak vélt földrajzi részletezettségi szinten készítendőek". Ebben az esetben is szó lehet tehát egy tervről, mely a teljes kedvezményezett területet lefedi, és szó lehet több tervről is, egy-egy nagyobb földrajzi egységre. A lényeg, hogy az EMOGA-ból finanszírozott vidékfejlesztési intézkedéseket terv szerint is össze kell hangolni az 1. célterület fejlesztésére vonatkozó tervvel, illetve azok intézkedéseivel. Tekintettel arra, hogy a vidékfejlesztési tervben a Közös Agrárpolitikát érvényesíteni kell, tulajdonképpen így valósulhat meg a regionális politika (területfejlesztés), a vidékfejlesztés és az agrárpolitika összehangolása.

Ha figyelmesen megnézzük a tervezhető intézkedések tartalmát és a hozzájuk rendelt források mennyiségét, akkor könnyen beláthatjuk, hogy ezekkel az intézkedésekkel csak nagyon szerény pénzforrások jutnak majd vidékre, és hangsúlyozottan elsősorban az élelmiszer-gazdaságba kerülnek, szerény forrásokkal pedig látványos eredményben nem reménykedhetünk. Ha tényleg azt akarjuk elérni, hogy a vidéki térségek lemaradása számottevően mérséklődjön, akkor a regionális fejlesztések prioritásait, illetve intézkedéseit, továbbá a források elnyerésének kritériumrendszerét kell úgy megfogalmaznunk, hogy azok a forrásokat "tereljék" a vidéki települések, illetve a vidéken működő vállalkozások irányába. Ellenkező esetben valós az a veszély, hogy a meglévő területi különbségek az uniós támogatásra nem csökkennek, hanem még inkább kiéleződnek.

JEGYZET

1. Lásd többek között:

- European Conference on Rural Development. Cork 7-9 November 1996. "the Cork Declaration: a living countryside";

- CAP 2000 Working Document. Rural Developments. Situation and Outlook. EC. DG VI.;

- European Charter for Rural Areas). Council of Europe. Strasbourg, 29 January 1996.

2. 1990-ben a mezőgazdaságban foglalkoztatottak száma 955 ezer fő volt, 1999-ben 310 ezer fő.

3. A mezőgazdasági nagyüzemekre általánosan jellemző volt a kiterjedt nem mezőgazdasági (ipari, szolgáltató, kereskedelmi stb.) tevékenység. A kedvezőtlen adottságú üzemekben akár a bevétel nagyobb hányada nem mezőgazdasági tevékenységből származott.

4. A munkanélküliségi ráta 1998-ban országosan 10,4% volt, a községek átlagában 13,8%, az 500 fő alatti településeken 20,3%. Más években is hasonló arány jelentkezik.

5. Az Országos Területrendezési Tervhez 1998-ban készített szakértői anyag 1,1 millió hektár területen javasolja hosszabb távon (50 év) a szántóföldként való hasznosítás megszüntetését. Ezzel részletesebben az 1998. 3. sz. AKII tanulmány foglalkozik.

6. Kedvező esetben mai árakon kalkulálva évente mintegy 400 milliárd forint körüli támogatási összegre számíthatunk a különböző alapokból, ez testesíti meg anyagi érdekeinket.

7. A Tanács 1999. június 21-i 1260/1999 EK rendelete a Strukturális Alapokra vonatkozó általános rendelkezésekről

8. Structural Funds (SF)

9. European Regional Development Fund (ERDF)

10. European Social Fund (ESF)

11. European Agricultural Guidance and Guarantee Fund (EAGGF)

12. Guidance section

13. Financial Instrument for Fisheries Guidance (FIFG), egyébként számunkra ez az alap gyakorlatilag nem kínál megszerezhető fejlesztési forrást.

14. Az 1994-1999 közötti tervezési időszakban 5 célkitűzés volt, a célokhoz rendel területi besorolás 2000-től megváltozott, vannak olyan területek, amelyek kiestek a támogatottak köréből, ezek a területek átmeneti támogatásban részesülnek.

15. Vannak kivételek, például e cél keretében kapnak támogatást Írország és Észak-Írország határ menti területei.

16. A vidék szempontjából kiemelt fontosságú, szinte folytonosan működő program. 1991-1993 között LEADER I néven indult, forrása ekkor még csupán 400 millió ECU volt, a következő programozási időszakban (1994-1999) a LEADER II már kibővített forrással, mintegy 1,7 milliárd ECU-val rendelkezett. A jelenlegi (2000-2006) pedig már 2,02 milliárd euró forrással gazdálkodik. A program pontos elnevezése: Akciók a vidék gazdaságfejlesztéséért (Liaison Entre Actions pour le Development de l'Economie Rurale).

17. A Tanács 1999. május 17-i 1257/1999/EK rendelete az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalapból (EMOGA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról és bizonyos rendeletek módosításáról és hatálytalanításáról.

18. Nem egyszerűen a jogszabályok "összefésüléséről" van szó, a különböző EU dokumentumok úgy fogalmaznak, hogy az utóbbi változtatásokkal a vidékfejlesztés a Közös Agrárpolitika második pillérjévé vált. Egyébként az EU a közös agrárpolitika költségvetésének mintegy 10%-át fordítja vidékfejlesztési intézkedésekre.

19. CAP = Common Agricultural Policy, az EU Közös Agrárpolitikája

20. A tervezés logikája, szabályai lényegében az 1260/1990 EK rendelet előírásait követik.


<-- Vissza az 2001/1. szám tartalomjegyzékére