Kisebbségkutatás - 2010. 4. szám

Bolzanói ajánlások a nemzeti kisebbségekkel összefüggésben, az államközi kapcsolatok tekintetében: az igazságosság és a biztonság összehangolása

Sabanadze, Naatlie: The Bolzano Reccomendations on National Minorities in Inter-State Relations: Reconciling justice and security = Security and Human Rights, 2009, Vol. 4.No 307-317.p.

 

Bevezetés

A Nemzeti Kisebbségek Főbiztosa 2008 októberében tette közzé a Bolzanói Ajánlások a nemzeti kisebbségekre az államközi kapcsolatok tekintetében című ajánlásgyűjteményét (a továbbiakban: Bolzanói ajánlások). A főbiztos normákba vetett bizalma jól illusztrálja milyen fontos összefüggés áll fenn az igazságosság és a biztonság területei között a nemzeti kisebbségek szempontjából. A kisebbségi jogok részei az alapvető emberi jogoknak, és mint ilyeneket a demokrácia és az egyenlőség érdekében tiszteletben kell tartani. E jogok semmibe vétele ugyanis teret nyitna a nacionalizmusnak és az etnikai intoleranciának a napi politikában, és még a legkisebb jelentőségű ügy is a „mi” és az „ők” kontextusában jelenne meg. Így az ajánlásokat elsősorban, mint a „biztonság az igazságosság által” elv manifesztációjaként kell értelmeznünk. Ugyanakkor azt is észre kell vennünk, hogy az ajánlások eme új készlete némileg eltér a korábbiaktól. A Bolzanói ajánlások, a kisebbségi jogok tekintetében elsősorban nem az egyénre, hanem az államra koncentrálnak. Azokat az elveket fektetik le, amelyeket az államoknak követniük kell nemzeti kisebbségeikkel szemben, úgy a határaikon belül, mint azokon kívül. Továbbá ez az első olyan dokumentum amely nyíltan felveti a kisebbségek kérdésének államközi aspektusait. A kérdés az, hogy miért tolódott el a hangsúly az egyénről az állam felé, illetve kinek a biztonságát helyezik előtérbe az ajánlások, az államét vagy az egyénekét?


Államérdek vs. kisebbségi jogok

A hangsúly eltolódása az állam irányába nem jelenti azt, hogy a főbiztos tökéletesen elégedett lenne a kisebbségi jogok érvényesülésével az EBESZ (Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet) tagállamok tekintetében. Ez pusztán reakció a megváltozott realitásokra, melynek segítségével a főbiztos továbbra is a konfliktusok megelőzésének hatékony eszköze maradhat. A legutóbbi ajánlások nem teszik semmissé a korábbiakat, inkább azok kiegészítésének tekinthetők, és azokkal együtt értelmezendők. A korai kilencvenes évek tapasztalata azt mutatja, hogy az államok közötti erőszak kirobbanásának egyik fő indítéka az anyanyelv használatának korlátozottságából adódott, a vélt, vagy valós asszimilációs törekvésektől való félelemből táplálkozott.

Az államon belüli biztonság hiánya egyben a benne élő kisebbségek tagjai biztonságérzetének hiányát is jelenti, és könnyen az etnikai kérdés átpolitizálódásához vezethet a mindennapokban. A kilencvenes évek példája rávilágít, hogy amikor az állam nem képes megfelelően ellátni a feladatát, az állampolgárok hajlamosak saját etnikumukon belül keresni a védelmet. A viták azonnal a „kultúra” a „tisztelet” és a „velük szemben mi” kategóriái köré szövődnek. Ez pedig nagyban megnöveli az erőszak megjelenésének lehetőségét. Ha ezeket az elgondolásokat figyelembe vesszük, megérthetjük milyen szoros viszony áll fenn az államok biztonsága, és a nemzeti kisebbségek biztonsága között. A Bolzanói ajánlások arra hívják fel a figyelmet, hogy az államok közötti együttműködésnek létezik egy nem konfrontatív módja is a kisebbségi kérdések megvitatásának tekintetében. Másképpen fogalmazva, az államok jogainak fenntartása kéz a kézben jár a kisebbségi közösségek jólétének biztosításával.


A biztonság dilemmája

Az állambiztonság és területi integritás kérdésének összekapcsolása a nemzeti kisebbségek kérdésével, az emberi jogoktól elvezet bennünket az állami stabilitás, szociális kohézió, jó kormányzás és az államközi kapcsolatok területére. A kisebbségi jogok megsértésére első kézből rendszerint az a magyarázat, hogy az adott államot csupán nemzetbiztonsági érdekei vezetik, amikor így cselekszik. A kisebbségi jogok biztosításának kérdésére sokszor negatív reakciók érkeznek az állami hatóságok részéről is, melyek ezzel hosszú távon éppen azt a biztonságot ássák alá, amit fenntartani lennének hivatottak. A Bolzanói ajánlások a nemzeti kisebbségek kérdéskörének egyik legingoványosabb területét is érintik, nevezetesen a szomszédos állam bevonását egy adott nemzeti kisebbség támogatásának feladatába. Az anyaállam szerepe szorosan kapcsolódik a regionális biztonság megteremtésének feltételrendszeréhez. Ez különösen a volt szocialista blokk országainak esetében igaz, ahol az anyaállamok szerepvállalása mindig felszínre hozza az irredentizmustól való félelmet. Az adott nemzeti kisebbségnek otthont adó állam rendszerint kinyilvánítja abbéli meggyőződését, hogy az anyaország politikailag, ne adj isten katonailag is megpróbálhat majd beavatkozni belügyeibe a kisebbség jogainak védelmére hivatkozva. A Bolzanói ajánlások tudatában vannak ennek a problémának és tartalmazzák azokat a kitételeket, amelyek megszabják, hogy milyen feltételek mellett és milyen megszorításokkal van joga az anyaországnak a másik államban élő nemzeti kisebbsége támogatására, anélkül, hogy fenyegetőnek, és a jószomszédi viszony megsértőjének tűnjön.


Kinek a biztonsága?

Eddig elsősorban az állam biztonságával foglalkoztunk, de mindannyian tudatában vagyunk annak is, hogy a nemzeti kisebbségek jogai gyakran sérülnek, a nekik otthont adó államok gyakran követnek el visszaéléseket velük szemben, illetve gyakran diszkriminálják őket. Ezekben az esetekben az anyaország közbelépése logikus reakciónak tűnhet. Az ajánlások központi üzenete ugyanakkor az, hogy az adott kisebbségek emberi jogainak biztosítása elsősorban a tartózkodási helyük szerinti állam kötelessége. Abban az esetben pedig, amikor egy állam durván megsérti az emberi, és kisebbségi jogokat, akkor is elsősorban a nemzetközi közösség és nem az anyaállam feladata, hogy közbelépjen.


A normák ereje

A Bolzanói ajánlások érzékeny területet érintenek, amely az államok biztonságán túl a regionális és a nemzetközi stabilitást is érinti. A főbiztos felismerte, hogy az anyaországok tevékenységének normatív keretrendszere ezidáig kimunkálatlan maradt. A témával kapcsolatban, az első nemzetközi álláspontot a Velencei Bizottság rendelkezései és a Rolf Ekéus főbiztos által kiadott állásfoglalás tartalmazta, a magyar státusztörvény alkalmazása körül kialakult ellentmondások tekintetében. A Bolzanói ajánlások felhasználják ezeket a dokumentumokat, és további normatív szabályozás megteremtésére tesznek kísérletet.

Az eddig elmondottakhoz természetesen még hozzá kell fűznünk, hogy a fennálló nemzetközi rendszerben senki sem függetlenítheti tökéletesen a törvényt és normákat a politikai érdektől. Martin White-ot idézve: „A politika alapvető problematikája, a hatalom igazolhatóságában rejlik. A hatalom nem önigazoló; igazolásának tehát valamilyen külső, önmagán túli forrásból kell erednie.”