stílus 1 (fehér)
stílus 2 (fekete)

+ betűméret | - betűméret   


Kisebbségkutatás - 2008. 3. szám

Rechel, Bernd

Mi korlátozta az EU hatását a kisebbségi jogokra a csatlakozó országokban?

What Has Limited the EU's Impact on Minority Rights in Accession Countries? = East European Politics and Societies, 22. vol. 1. no., 171-191.

Az európai uniós csatlakozás " europaizáló" hatását széles körben elfogadják, bár ez a tézis empirikusan eddig nem nagyon lett bizonyítva. Mind az EU, mind a nemzeti kormányok hajlamosak túlbecsülni a brüsszeli nyomást. Az EU hatása számos tényezőtől függ. Egyes országokban kormányváltás után jelentősen javult a kisebbségi jogok helyzete, míg más államokban a belpolitika egységesen fékezi a brüsszeli hatásokat. Ráadásul a kisebbségi politikában bekövetkezett változás gyakran csak a felszínt érintette, különösen a cigány kisebbség esetében. Az EU hatását a kisebbségi jogokra azonban nem csak belpolitikai tényezők befolyásolták, hanem Brüsszel korlátai is: az EU-nak ugyanis nincs egységesített kisebbségi joga, nincsenek kisebbségi szakértői, felületesen világította át a csatlakozó államokat és elmulasztotta felhívni a közvélemény figyelmét a kisebbségekre. A tanulmány Bulgária esetét fogja részletesebben szemügyre venni. Bulgária azért jó példa, mert nagyszámú kisebbséggel rendelkezik, ráadásul kései uniós csatlakozása miatt Brüsszelnek lehetősége volt arra, hogy hibáiból tanulva jobban odafigyeljen a kisebbségi jogokra.

Az EU hatása a belpolitikára két téren érvényesül: egyrészt az Unió általában vonzó a csatlakozni kívánó országok számára, másrészt a konkrét uniós vívmányok átvétele kézzelfogható hasznot hozhat számukra. Az EU 1993-ban a koppenhágai csúcson foglalta be a kisebbségi jogokat a csatlakozási feltételek közé, majd 2000-ben ez a terület is bekerült a közösségi vívmányok közé. A kisebbségvédelem területén az EU három lépést kért a csatlakozó országoktól: a 2000/43-as Európai Tanács direktíva (Race Equility Directive) átvételét, az Európa Tanács Keretegyezményének ratifikálását, ill. kormányzati cigánypolitika elfogadását (amennyiben az adott ország rendelkezik nagyobb számú roma kisebbséggel). A Race Equility Directive kimondta az etnikai alapú diszkrimináció tilalmát és megkülönböztetés-ellenes hatóság felállítására kötelezte a kormányokat. Ugyan az ET " Keretegyezmény a Nemzeti Kisebbségek Védelméről" dokumentumát tartották a Tanács legfontosabb kisebbségvédelmi eszközének, ennek végrehajtása nem ment zökkenőmentesen. Lettország pl. azelőtt lett az EU tagja 2004-ben, hogy ratifikálta volna a Keretegyezményt.

Bulgária 1988-ban vette fel a diplomáciai kapcsolatokat az Európai Közösségekkel. 1995-ben Bulgária beadta az EU-hoz tagfelvételi kérelmét, de 1997-ben Brüsszel úgy döntött, hogy a bolgár gazdaság gyenge teljesítménye nem teszi lehetővé a csatlakozási tárgyalások megkezdését. Bulgáriát 1999-ben, a helsinki EU-csúcson hívták meg, majd egy évvel később elkezdődtek a csatlakozási tárgyalások, amit végül is 2007-ben követett maga a csatlakozás. A politikai kritériumok teljesítését a Bizottság viszont már 1997-ben nagyjából kielégítőnek találta.

A Bizottság 1999-es véleménye szerint a kisebbségek helyzete Bulgáriában megfelelő, kivéve a cigányokat, akiket továbbra is széles körű megkülönböztetés sújt. Bár az 1997-es országvélemény még megemlíti a kisebbségek nyelvhasználatának nehézségeit, a későbbi jelentésekben erről a kérdésről már nem esett szó. A Bizottság szintén nem tette szóvá, hogy Bulgária nem vette át az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlésének 1201-es ajánlását a kisebbségek kollektív jogairól. Bulgária a csatlakozó országok közül utolsónak írta alá a Keretegyezményt. Az egyezmény ratifikálása komoly vitát váltott ki az országban, mivel a nacionalista pártok nem voltak hajlandóak elismerni a kisebbségek létét Bulgáriában. Azonban a sikeres ratifikáció ellenére sem történt semmilyen konkrét kormányzati intézkedés a Keretegyezmény szellemében. Az Európai Bizottság 2000 és 2002 között minden évben figyelmeztette Bulgáriát, hogy szükséges egy anti-diszkriminációs törvényt meghoznia; erre végül 2003-ban került sor. A bolgár kormány 1999-ben fogadott el egy cigány integrációs stratégiát.

A bolgár kormány nem sietett a kisebbségvédelmi jog alkalmazásával. Négy és fél évnek kellett eltelnie, mire elkészült egy akcióterv a Keretegyezményt alkalmazására. Mint minden csatlakozni kívánó országban, Bulgáriában is létrehoztak egy testületet a kisebbségek védelmére. Az Etnikai és Demográfiai Ügyek Tanácsa azonban csak egy tanácsadó testület maradt bármilyen konkrét jogkör nélkül. A Bizottság öt országjelentésben is azt kérte, hogy ez a Tanács kapjon konkrét jogköröket. 2004-ben a Tanács át is alakult hatósággá, azonban továbbra is igen szűk hatáskörrel rendelkezett. Bár úgy tűnhet, hogy az EU-nak volt valami hatása a bulgáriai kisebbségvédelemre, a valóságban 1989 óta nem sok haladás történt az országban. A pomákokat és a macedónokat pedig továbbra sem ismerik el hivatalos kisebbségként.

Bár a bulgáriai kisebbségvédelem eredményei nagyban az EU-nak köszönhetőek, Brüsszel hatása mégis elég alacsony maradt. Ennek több oka is van: a csatlakozási feltételek homályos volta, az EU hiányos kisebbségvédelmi szabályozása, az emberi jogi kérdések másodlagos szerepe, a csatlakozási kritériumok technikai átvételének hangsúlyozása a valódi alkalmazás helyett, felületes monitoring, ill. a cigányok felülreprezentáltsága a kisebbségi kérdésben.

Bár a Bizottság azt állította, hogy a csatlakozni kívánó államok számára egyértelmű a feladat, ez korántsem volt így, a koppenhágai kritériumok nem határozták meg tisztán a csatlakozási folyamatot. A Bizottság szerint a csatlakozási folyamat súlypontja a 80 000 oldalnyi vívmány " technikai" átvétele volt. A vívmányok viszont eltérő mélységig szabályozták a különböző kérdéseket. A kisebbségvédelem pedig a kevésbé szabályozott területek közé tartozott, ezért az EU explicit hatása elég gyengének bizonyult. Így Bulgária szinte szabadon dönthetett arról, hogyan alkalmazza a kisebbségvédelmi szabályokat, és milyen nyugat-európai modelleket vesz figyelembe. A bolgár belpolitika tehát nagyobb szerepet kapott, mint az európai intézmények.

Az EU-nak nincs átfogó kisebbségvédelmi szabályozása, a koppenhágai kritériumok ugyanis csak általánosságokban beszélnek a kisebbségi jogokról. A kisebbségi jogok a legtöbb jogszabályban nem kerülnek explicit megfogalmazásra, hanem a diszkrimináció általános tilalmából lehet levezetni őket. A 2004-ben megfogalmazott Alkotmányos Szerződés ugyan tartalmazott egy utalást a kisebbségekhez tartozó személyek jogaira, de ez a szerződés nem lépett életbe. Az EU hatását a csatlakozni kívánó államokra tovább gyengítette, hogy az EU tagállamai is meglehetősen különböző módon kezelik kisebbségeik kérdését. Franciaország és Görögország egyenesen nem hajlandó elismerni, hogy területén léteznek nemzeti kisebbségek, és a cigány polgárokat is gyakran éri hátrányos megkülönböztetés a régi EU-államokban. A régi és az új tagállamok között így kettős mérce alakult ki. A régi tagállamoknak ugyanis sem a koppenhágai kritériumokat, sem az Európa Tanács Keretegyezményét nem kellett elfogadniuk.

Az EU általában kevesebb figyelmet fordított az emberi jogok kérdése felé, mint a regionális stabilitás és a gazdaság felé. A stabilitás mellett a cigány kisebbség ügye keltett érdeklődést Brüsszelben. A romák ügye azonban szintén nem kisebbségi jogi megfontolások miatt lett érdekesebb, hanem a határok megszűnése miatt várt megnövekedett migráció miatt.

Brüsszel általában az uniós vívmányok technikai átvételére koncentrált, tehát a valós végrehajtással már kevésbé törődött. Amikor pl. Bulgária elfogadta a cigányság integrációs stratégiáját, a korábbi, negatív bizottsági álláspont azonnal pozitívvá változott.

A 2004-es EU-bővítés tanulságai szintén nem segítették a kisebbségvédelmi jog helyzetét Bulgáriában. A nyolc közép-európai csatlakozó ország ugyanis szintén nem tett sok erőfeszítést a kisebbségek helyzetének javítására, ennek ellenére csatlakozásuk elé semmilyen akadály nem gördült. Sőt, az uniós csatlakozás után a kisebbség iránti figyelem tovább csökkenhet, mivel a kormányoknak már kevésbé áll érdekében a népszerűtlen kisebbségek életfeltételeinek javítása. Az EU-nak ugyanis nincs belső kisebbségvédelmi rendszere és hatósága. Brüsszelben szintén hiányoznak a megfelelő kisebbségvédelmi szakemberek is, mivel az EU szerint ez a terület nem tartozik a legfontosabb kérdések közé.

A Bizottság éves országjelentései sem hoztak áttörést, mivel ezek gyakran felületesek, homályosak és önellentmondásosak voltak, sőt helyenként nyilvánvaló tárgyi tévedések is felbukkantak (pl. 1999-ben a jelentés összekeverte a bulgáriai török kisebbséget a cigányokkal).

Tovább gyengítette az EU hatását a térség kisebbségvédelmére, hogy a Bizottság csupán két kisebbségre, a cigányokra és a baltikumi oroszokra koncentrált. Az országjelentések a bulgáriai törököket mint teljesen integrált és a politikai életben is megfelelően reprezentált csoportot írják le, a pomákokkal és a macedónokkal pedig egyáltalán nem foglalkoznak.

Az EU a csatlakozás előtti időszakban is elmulasztotta a kisebbségek támogatását. A PHARE-támogatásoknak csupán 1%-át fordították a civil társadalom megerősítésére és a demokratizációra. Brüsszel a kormányokra és az intézményekre koncentrált, sokkal kevésbé a civil társadalomra.

Az EU tehát fontos, de egyszersmind igencsak behatárolt hatást gyakorolt a bulgáriai kisebbségvédelem rendszerére. A nemzetközi közvélemény és szakirodalom hajlamos felülbecsülni az EU hatását. Sőt, mivel Bulgária stabil országnak tűnt, ahol a kisebbségi helyzet nem vezet olyan konfliktusokhoz, mint a volt Jugoszláviában, ezért az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet Kisebbségi Főmegbízottja sem foglalkozott a bulgáriai kisebbségekkel. Az EBESZ az összes többi csatlakozni kívánó ország kisebbségeiről készített jelentéseket, csak Bulgáriát hagyták ki – ez persze ahhoz vezetett, hogy Szófiában még inkább vesztett motiváltságából, amikor a kisebbségek helyzetéről volt szó. Bulgária sikeres EU-csatlakozása után ez a motiváció még inkább csökken, a legrosszabb esetben arra a szintre, hogy az eddig elért eredményeket is visszafordítsák.

Varga-Kuna Bálint


stílus 1 (fehér)
stílus 2 (fekete)

+ betűméret | - betűméret   


Figyelem! Nem nyomdahű változat. Tudományos célú felhasználáshoz ajánlatos összevetni a nyomtatott kiadással.