Dobos Balázs

A kisebbségi önkormányzati választójog kialakítása Magyarországon

2005-öt immár alighanem a rendszerváltás utáni magyarországi kisebbségpolitika történetének egyik meghatározó jelentőségű éveként fogják számon tartani az érintett politikai szereplők, a kisebbségi közösségek, illetve a kérdéssel foglalkozó szakértők. Több évet igénylő, kormányciklusokon átívelő, rendkívül alapos előkészítő munka után ugyanis június 13-án az Országgyűlés impozáns, közel 95%-os többséggel fogadta el a kisebbségi önkormányzati képviselők választásáról, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségekre vonatkozó egyes törvények – köztük az 1993-as kisebbségi törvény – módosításáról szóló törvényt. Hosszú ideje jelen volt már a felismerés az államigazgatási apparátusokban, a pártok szakpolitikusai, a kisebbségi önkormányzatok és szervezetek, valamint a kutatók körében, hogy a kisebbségi törvény – az időközben bekövetkezett mintegy tizenegy, kisebb-nagyobb módosítása [1] ellenére – átfogó felülvizsgálatra szorul. A jogszabály hatályosulásának folyamata, a mindennapok működési tapasztalatai arra indították a döntéshozatalban résztvevőket, hogy több ponton új megoldások után nézzenek, pontosításokat vigyenek véghez a normaszövegben, illetve hatályon kívül helyezzenek korábbi törvényi rendelkezéseket. A nagyarányú parlamenti támogatás mellett azonban nem hagyható figyelmen kívül az a tény, hogy a törvénymódosítást a kidolgozása során több kérdésben (személyi hatály esetleges kiterjesztése, az aktív és passzív választójog korlátozásának lehetséges módozatai, kisebbségi választói névjegyzék, a köztes, területi kisebbségi önkormányzati szint, az országos kisebbségi önkormányzat létrehozása, a kisebbségi kedvezményes mandátum a települési önkormányzatokban) komoly érdekütközések, szakmai-koncepcionális és politikai viták, kompromisszumok kísérték, illetve többszörös megtorpanások és nekilendülések jellemezték. Az utóbbi intézmény, a kisebbségek kedvezményes önkormányzati mandátumhoz jutása jelen sorok írásakor még további megoldásra vár. [2] Az 1993-as kisebbségi törvény előkészítése és későbbi módosításai, a normaszöveg főbb rendelkezései kapcsán a politikai napirendre vétel megfontolásairól, a jogszabályhelyek több különböző érdek egyeztetése nyomán való kialakításáról, illetve a hatályosulás, az értékelés fázisairól szóló, alapvetően politikatudományi elemzés azonban még további elmélyült kutatásokat igényel.

Jelen keretek között csupán a kisebbségi önkormányzati választójog kidolgozását vázolhatjuk fel, amely a 2005-ös módosítás kidolgozása során a legnagyobb politikai és szakmai vitát kiváltó, élénk társadalmi érdeklődéssel kísért kérdéskörnek bizonyult. A problematika tárgyalásának okot adhat a szabályozás nemzetközi viszonylatban is egyedülálló magyarországi modellje. A leendő – hatályba még nem lépett – új törvény [3] is különös aktualitást kölcsönöz egy átfogó – a főbb szereplőket, azok koncepciót, motivációit, a köztük kibontakozó konfliktusokat és a megszületett megoldásokat összefoglaló – közpolitikai elemzés számára. Dolgozatunk jórészt a politológia fogalom- és eszközkészletének felhasználásával be kívánja tehát mutatni a kisebbségpolitika egy rendkívül összetett és bonyolult elméleti kérdéskörének a gyakorlati megvalósítását, a jogszabályi rendelkezések kimunkálásához kapcsolódó legfontosabb politológiai és jogi összefüggéseket, eseményeket és folyamatokat. Szükséges továbbá leszögezni, hogy – bár léteznek más megközelítések és behatárolási kísérletek – a kisebbségpolitika fogalmát egy tudatos, tervezett, sokszereplős politikacsinálási folyamat értelemben használjuk, amely a társadalom nemzeti-etnikai törésvonalának kezelésére, a többség–kisebbség együttélésének szabályozására irányul, és az állampolgárokat a nemzeti-etnikai minőségükben érinti. A politikai döntéshozatali folyamat főbb szakaszai: a megoldandó társadalmi probléma politikai napirendre vétele, azaz politikai üggyé válása, a konkrét döntés kialakítása, a megvalósítás, amelyet az értékelés végső fázisa követ. [4]

A tanulmány tárgya a kisebbségi autonómiák kérdéskörével van szoros összefüggésben. A magyarországi nemzeti és etnikai kisebbségek számaránya, szétszórt településszerkezete következtében nem kivitelezhető egy meghatározott területi egység speciális státusának kialakítása, azaz a kisebbségek territoriális autonómiájának megvalósítása. Így a kisebbségi autonómia kidolgozásának közpolitikai szakaszában a személyi elvű autonómia modellje kerülhetett csak előtérbe, amelynek rendkívüli előnye, hogy az adott kisebbségi csoport minden tagjára kiterjed – függetlenül azok területi elhelyezkedésétől, lokális számarányaitól. A kisebbségi jogosítványokat és hatásköröket a csoportot összefűzni hivatott szervezet gyakorolja, amely egyaránt lehet társadalmi egyesület vagy közjogi alapon létrejövő és működő entitás – miként azt az 1993-as törvény-előkészítés magyarországi vitái kiválóan megmutatták. A legfőbb probléma viszont a csoporttagság kritériumainak meghatározása, tehát annak eldöntése, hogy ki tartozik az adott kisebbséghez. A személyi elvű autonómia feltételezi továbbá a tagság valamilyen szintű regisztrációját, amely azonban nem lehet kötelező, csupán önkéntes, amely megoldás viszont kizárja a jogok gyakorlásából a nem regisztrált személyeket, és a szervezet legitimitását is némileg megkérdőjelezheti. [5] A dolgozat jelen probléma hazai és napjainkban még hatályos megoldását igyekszik áttekinteni és elemezni – a közpolitika szemszögéből.

 A magyarországi kisebbségpolitika sajátosságai és szereplői

A fentiek ismeretében, miként határozhatjuk meg a hazai kisebbségpolitika jellegzetességeit (policy style) a Howlett–Ramesh szerzőpáros által használt értelmezési keretben? [6] Gondolati menetünk szerint a 20. század végén, a demokratizálás útjára lépett, a politikai, gazdasági és társadalmi átmenetek folyamatait átélő Magyarországnak erkölcsi-morális kötelessége a területén élő nemzeti és etnikai kisebbségek fennmaradásának támogatása, az identitásuk megőrzése és továbbfejlesztése intézményes kereteinek és lehetőségeinek biztosítása, amelynek érdekében felvállalja a kisebbségek ügyének napirendre vételét és előkészített döntések meghozását és kivitelezését. Ez irányban mozdítják a politikai döntéshozókat az önszerveződés révén a közösségek érdekeit artikulálni és aggregálni képes kisebbségi szervezetek és azok képviselői is. A belső tényezők mellett a kisebbségvédelemben mindenkor szerepet játszanak a külső faktorok is, hiszen a magyar államnak a demokratikus és az alapvető emberi jogi normák betartása, illetve a milliós határon túli magyar kisebbségei miatt is elemi érdeke, hogy kisebbségpolitikájában a hazai kisebbségek számára messzemenő, a nemzetközi jogi standardokat meghaladó jogosítványokat biztosítson, amelyek kialakításában figyelembe vegye a hazai kisebbségi képviselők által megjelenített, a kisebbségi közösségekből érkező igényeket, szükségleteket.

A rendszerváltás időszakában és azt követően, a magyarországi kisebbségpolitikának tehát mindig is volt egy, nyíltan nem is igen megfogalmazott, a külföldnek szóló „üzenetértéke”, amely a határon túli magyarok helyzetének javítása, illetve a nemzetközi kisebbségvédelmi jogalkotás fejlesztése felé irányult. Mindazonáltal a szakpolitika nem tekinthet el a hazai sajátosságok és a kisebbségi érdekek figyelembevételétől sem, a kisebbségek preferenciáknak a közpolitikai ciklus különböző szakaszaiban való megjelenítésétől és bizonyos fokú érvényesítésétől. A kisebbségek részvételével kialakított nagyvonalú szabályozás azonban nem hagyhatja feledtetni azt a tényt, hogy e participáció nem valósult és nem valósul meg napjainkban sem minden szakaszban maradéktalanul, és a minoritások egyes politikai-közjogi követelései (például a nemzeti és etnikai kisebbségek országgyűlési képviselete) a kellő, többségi politikai akarat hiányában nem léphették át a megformálás fázisát. Ráadásul, a legnagyobb létszámú és a többi nemzeti kisebbségtől eltérően, jórészt szociális gondokkal, a társadalmi marginalizáció leküzdésével foglalkozni kénytelen cigánysággal összefüggő politikákat a szakértők olykor inkább a nem-cselekvés politikájával [7] írják le. [8]

A kisebbségpolitika ilyetén való alakulásának egyaránt vannak történelmi és kulturális okai. [9] A magyarországi kisebbségek döntő része ugyanis középkori, kora újkori bevándorlás eredményeként került az ország központi területére, ahol szétszórtan, a magyar etnikum által körülvéve telepedtek le. Közösségeikben a 19–20. századra erőteljesen teret nyertek a természetes asszimilációs folyamatok, amelyeket megkönnyített a szórt településszerkezet, a kibocsátó etnikum későbbiekben kodifikált irodalmi nyelvének nagyfokú ismeretlensége, amely a magyar nyelv térnyerésének kedvezett, valamint az a sajátos identitástudat, amely a magyar etnikumhoz való erős kötődésben érhető tetten. További, alapvető alakító erővel bírt a hazai kisebbségpolitika szereplőinek elgondolásaira, hogy az első világháború után a kisebbségi kérdés Magyarország számára a korábbi belpolitikai sík helyett immár külpolitikai problémává vált. A kényszerítő körülmények hatására a határon túli magyar kisebbségekkel való foglalkozás a hazai politikai és tudományos életben viszont csak az 1970-es évektől vehette ismét kezdetét. A viszonylag lazább etnikai kötődések mellett meghatározó szerepet játszik a kisebbségpolitika alakulásában a hazai nemzeti és etnikai kisebbségek relatíve csekély létszáma, amelynek egyértelmű kihatása a gyenge érdekérvényesítő képesség, valamint a hagyományos nemzeti-etnikai kérdés nagyfokú ismeretlensége a magyar társadalomban.

A rendszerváltás idején megfogalmazódó, a hazai kisebbségek számára egy, nemzetközi viszonylatban is példaértékű jogi szabályozás és intézményrendszer kialakítása némileg ambivalens képet mutat, hiszen egyfelől bizonyos kisebbségi érdekek figyelembevételével létrejött egy valóban modellértékű – a kisebbségek sajátosságaihoz nagymértékben igazodó – jogosítványrendszer és struktúra, másfelől viszont a döntéshozók hajlamosak bizonyos kisebbségi érdekek figyelmen kívül hagyására, azoknak eltérő politikai preferenciák és a korlátozott erőforrások függvényében való módosítására, azaz csupán feltételes, nem kötelező erejű és nem szankcionálható rendelkezések rögzítésére. További jellemzője a magyarországi kisebbségpolitikának a nagy elvi-koncepcionális kérdések eldöntésének, ezen közpolitikai ciklusok rendkívüli elnyújtottsága, amelyeket így számos megtorpanás-nekilendülés, konfliktus és kompromisszum színesít.

A következőkben rátérünk a magyarországi kisebbségpolitika főbb szereplőinek, az érdekszervezetekből, szakértőkből és a politikai rendszer megfelelő egységéből álló közpolitikai közösség (policy community) ismertetésére, [10] amelyeknek nagyjából az 1990-es évek közepére, az évtized második felére állandósult köre az 1980-as évek folyamán kezdett körvonalazódni. Az évtized végén meginduló politikai-közjogi változások azonban jelentős mértékben átrajzolták a kisebbségpolitika alakításában közreműködő intézményeket és szervezeteket. Éppen ezért álláspontunk szerint kezdetben, a kisebbségi törvény megformálásának, a kisebbségi önkormányzati választójog kialakításának periódusában nem is igen beszélhetünk a Rhodes-i értelemben vett közpolitikai közösségről, amely megközelítés a tagság tartós, szoros kapcsolatát, erőteljes integráltságát, vertikális egymásrautaltságát emeli ki, [11] mivel a vonatkozó időszakban, 1988 és 1993 között mind a kormányzati intézményrendszer, mind pedig a kisebbségi érdekképviseleti szervezetek nagyfokú átalakuláson mentek keresztül. Ezért indokoltabbnak tűnik a kezdeti évek szereplőit az adott ügyre létrejövő közpolitikai hálózat (issue network) fogalmával jellemezni, amely sok, nagybefolyású és marginális szereplő laza szerveződését jelenti, [12] amelyből idővel kifejlődött egy valódi közpolitikai közösség.

Összegezve, az 1980-as évek végétől a magyarországi kisebbségpolitika főbb szereplői makropolitikai szinten: a kormány (1990 előtt minisztertanács), a Magyar Szocialista Munkáspárt (MSZMP) Központi Bizottsága (KB) és Politikai Bizottsága (PB), amely pártszervek rendszeres időközönként hoztak kisebbségpolitikai határozatokat (1956, 1958, 1968, 1978, 1988). Szintén jelentős szerepet játszott a Hazafias Népfront (HN), amelynek csatlakozó szerveiként működtek például a korszak nemzetiségi szövetségei. A kisebbségpolitika kormányzati szintű intézményes kezelését a Kádár-korszakban a Művelődési Minisztérium (MM) Nemzetiségi Önálló Osztálya végezte. E mellett az 1988 közepén társadalompolitikai államminiszterré kinevezett Pozsgay Imre is komoly hatáskörrel rendelkezett a kisebbségpolitika formálásában. [13] Az ő elnöklete alatt jött létre 1989 első felében, áprilisban a Minisztertanács Nemzetiségi (később Nemzeti és Etnikai Kisebbségi) Kollégiuma, amely a minisztertanács döntés-előkészítő, véleményező, értékelő, tanácsadó szerveként funkcionált, és szerepet kapott a kisebbségi törvény előkészítésében. [14] Ugyanezen év őszén hívták életre a Minisztertanács Nemzetiségi (később Nemzeti és Etnikai Kisebbségi) Titkárságát, amely Tabajdi Csaba irányítása alatt már operatív jellegű, önálló államigazgatási szerv volt. Az 1990. május végén megalakult Antall-kormány hivatali ideje a kisebbségpolitikai intézményrendszer nagyfokú átalakításának az időszaka is: az új parlamenti bizottsági rendszer kiépítése során immár egy állandó országgyűlési bizottság (Emberi jogi, kisebbségi és vallásügyi bizottság) foglalkozik – többek között – a hazai kisebbségek ügyeivel. A Kollégium és a Titkárság helyébe az új kormány létrehozta a megfelelő szakosított intézményét, a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatalt (NEKH), amely önálló, országos hatáskörű államigazgatási szervként a döntés-előkészítésért, a végrehajtás koordinálásáért, valamint a szereplőkkel, köztük a kisebbségi szervezetekkel való kapcsolattartásért felelős. [15] A MM korábbi, a kormányzati szinten való egyeduralkodó pozíciója helyébe több tárca lépett és kapcsolódott be a kisebbségi ügyek intézésébe, mindenekelőtt a Belügyminisztérium (BM), az Igazságügyminisztérium (IM), a Pénzügyminisztérium (PM), valamint 2003-tól az esélyegyenlőségi tárca nélküli miniszter, 2004-től pedig az Ifjúsági, Családügyi, Szociális és Esélyegyenlőségi Minisztérium. A kisebbségpolitika makroszintű alakításában szervesen részt vesznek a mindenkori parlamenti pártok, a köztársasági elnök, az új jogintézményként életre hívott Alkotmánybíróság (AB) és a végül csak 1995-ben megválasztott (és 2001-ben újraválasztott) nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa is.

A vizsgált időszakban a kisebbségek érdekszervezetei nagyfokú átalakuláson estek át. A Kádár-korszak monolit, helyi szervezetekkel és tagsággal nem bíró, politikailag erőteljesen kontrollált, kellő szervezeti autonómiával nem is igen rendelkező nemzetiségi szövetségei [16] (délszláv, német, román, szlovák, az 1980-as évek második felétől cigány) 1988–1989-től megindultak a demokratikus, autonóm, tagsági bázissal rendelkező egyesületekké válás útján. Az egyesületi jog biztosítása azonban több kisebbség esetében is a szervezeti pluralizmus felé hatott, magyarán egy kisebbség érdekeinek képviseletére és a közpolitikai hálózatba való bekapcsolódására több szervezet is igényt formált. Szintén az egyesületi jog teremtett viszont lehetőséget a korábban hivatalosan el nem ismert kisebbségek (bolgárok, görögök, lengyelek, olaszok, örmények, ruszinok, ukránok stb.) megszerveződésére is, amely folyamatot az egységes délszláv szervezet felbomlása és a különálló horvát, szerb, szlovén alakulatok létrejötte egészített ki 1989–1990 folyamán. Több kisebbség szervezeti megosztottsága, politikai-koncepcionális és személyi ellentétei jellemezték mindezek következtében a kezdeti periódust, és nem egy esetben a későbbi eseményeket. A kisebbségi törvény 1993-as hatálybalépését követően, az egyesületi alapú szerveződések helyébe immár a közjogi legitimációval bíró entitások léptek, azaz a kisebbségi igények makroszintű megjelenítését és védelmét, a szükséges egyeztetések lefolytatását 1995-től a megalakuló országos kisebbségi önkormányzatok vették át.

Szakértői szinten jórészt az imént felsorolt intézményekhez kötődő szakértők említhetők: jelentős szakmai háttérmunka folyt 1989–1990-ben, a Nemzetiségi Kollégiumban és Titkárságban, [17] későbbiekben a NEKH-ben, az érintett tárcák (BM, IM) apparátusában, az Országgyűlés megfelelő bizottságaiban, valamint a kisebbségi szervezetek keretében. Az intézményekhez kötődő szakértőket – különösen a kisebbségi törvény megformálása során – többnyire jogász végzettségű, az egyetemi-akadémiai világban dolgozók egészítették ki, akiknek egy része viszont a törvényjavaslat parlamenti szakaszában már egyes pártok szakértőjeként tűnt fel.

A kisebbségi törvény megszületése Magyarországon

A Hogwood – Gunn szerzőpáros által használt közpolitikai folyamat-modell egyik első eleme a társadalmi probléma azonosítását követően az ügy pontos meghatározása [18] , amely jelen esetben, Magyarországon a kisebbségi életviszonyokat, a többség-kisebbség relációját szabályozni, a kereteket kijelölni hivatott kisebbségi törvény hiánya volt. A megelőző politikai időszakban ugyanis a kisebbségpolitika főbb irányait, a cselekvés kereteit jórész bizalmasan kezelt párthatározatok határozták meg, amely koncepciók az 1980-as évek végére, a megváltozott bel- és külpolitikai környezetben immár átfogó felülvizsgálatra szorultak. Elkerülhetetlenné vált tehát a kisebbségpolitika új alapra helyezése, amely a korabeli kelet-közép-, és délkelet-európai nacionalista indulatok egymásnak feszülése között, példamutatóan biztosítja a hazai kisebbségek egyéni és kollektív jogait, valamint életre hív egy modellértékű kisebbségi autonómiarendszert.

A kezdeményezés elsőként a szakértők köréből érkezett: 1979-ben Samu Mihály professzor felkérésre elkészített tervezetével Pozsgay és Markója miniszterek egyetértettek, de Korom Mihály a jogalkotást felügyelő KB-titkár elvetette [19] , így az ügy nem kerülhetett a megformálás szakaszába. Egy szűk évtizeddel később, 1988-ban – a kisebbségi kérdés előtérbe kerülése, a politikai-ideológiai és személyi változások közepette – ismét lehetőség nyílt a kisebbségi törvény megalkotását kezdeményezni. Februárban ezúttal az MSZMP KB külügyi osztályának helyettes vezetői szorgalmazták a követett kisebbségpolitikai irányvonal felülvizsgálatát, új alapokra helyezését. [20] Ugyanebben a hónapban a HN országos elnökségi ülésén is felvetődött már a törvény kidolgozásának szükségessége, amelyet azonban az MSZMP májusi országos értekezlete nem vitatott meg. [21] Holott a kisebbségi törvény meghozatalát már maguk az érintettek is egyre jobban sürgették: a német nemzetiségi szövetség az év júniusában saját koncepciót dolgozott ki. [22] Június 15-ei dátummal került a formálódó közpolitikai hálózatba a MM nemzetiségi osztálya által elkészített koncepció, amely a kisebbségi jogok gyakorlásának legfőbb keretét – a korszak többi tervezetéhez hasonlóan, és a készülő egyesületi törvénnyel összefüggésben – elsősorban még a társadalmi egyesületekben látta. [23] Ugyanaznap véglegesítette a szakértői kört képviselő Samu Mihály is az előterjesztését, amely a kisebbségi érdekek kifejezését a nemzetiségi szövetségekben és önkormányzatokban, valamint egyéb önszerveződési formákban képzelte el. [24] Szintén 1988 folyamán készített Baka András szakértő az IM számára egy tervezetet, amelyet azonban a megvitatását követően félretettek. [25] Az év közepén a minisztertanács is hozzákezdett a törvény kidolgozásához, amelynek eredményeképpen, szeptember második felében napvilágot látott a „Javaslat a nemzetiségi törvény politikai irányelveire” című dokumentum. [26] Mindezen kezdeményezési kísérletek után, 1988. november 22-én a KB állásfoglalást bocsátott ki, amely „a nemzetiségi politika továbbfejlesztéséről és a nemzetiségi törvény irányelveiről” címet viselte. A vezető pártszerv kritikusan felhívta a figyelmet a jogszabály hiányára: „az alkotmány – az állampolgárok alapvető jogairól és kötelességeiről szóló fejezetben – 1949 óta rendelkezik a Magyarországon élő nemzetiségek egyenjogúságáról, anyanyelvük használatáról, anyanyelven történő oktatásuk, valamint saját kultúrájuk megőrzésének és ápolásának jogáról. Jogrendszerünkből azonban hiányzik a nemzetiségi jogok átfogó, korszerű és a szükséges mértékig részletes szabályozása.” Ennek pótlására „a Magyar Népköztársaság szocialista elveken alapuló nemzetiségpolitikai törekvéseit az alkotmány megújítása mellett önálló nemzetiségi törvény megalkotásában is ki kell fejezni” [27] A dokumentum a leendő törvény függelékében kívánta felsorolni a törvény hatálya alá tartozó kisebbségeket, amely azonban egy nyitott, azaz bővíthető taxáció lett volna. Szervezeti következményként a párt szintén az egyesületi alapokon létrejövő organizációkra kívánt építeni.

A KB novemberi, hivatalos állásfoglalásával sikerült a kisebbségi törvény ügyének a politikai napirendre kerülnie, és immár kezdetét vehette a megformálás közpolitikai szakasza, bár a formális döntésig nem jutott a napokkal később hivatalba lépett Németh-kormány alatt. Más kelet-közép-, és délkelet-európai országok jogalkotási tendenciáival összevetve azonban jelentős fejleményként értékelhető, hogy Magyarországon a kidolgozás szakasza az Antall-kormány időszakában tovább folytatódott, nem került tehát le a napirendről, amelynek eredménye egy elfogadott, komoly nemzetközi és hazai elismeréseket kiváltó törvényi szintű jogi norma lett. A kérdés politikai üggyé válásában mindazonáltal jelentős szerepet játszott a kisebbségi kérdések iránt megnőtt közéleti érdeklődés, a határon túli magyarok egyes közösségeinek romló helyzete, az érintett, de amúgy csekély érdekérvényesítő potenciállal bíró kisebbségi szervezetek egyre erőteljesebb követelése, valamint idővel a demokratikus, jogállami struktúrák kialakításának szándéka.

A kisebbségi törvény kidolgozása összefoglalóan egy olyan eseménysorként írható le, amelyben a közpolitikai hálózat minden érdekelt és érintett szereplője igyekezett a saját, gyakorta egymással ellentétes érdekeit belefoglalni a normaszövegbe, amely szükségképpen egy sor kompromisszumos, ellentmondásos vagy felemás megoldáshoz is vezetett. Bíró Gáspár szerint a törvény kidolgozása során tulajdonképpen két ellentétes szabályozási koncepció vetélkedett egymással. A kezdetben a Nemzetiségi Kollégium és a Titkárság, utóbb a NEKH köré szerveződő, illetve a kisebbségi képviselőkből álló „autonomisták” a kisebbségi jogok és intézmények alapján felépülő kisebbségi autonómia kialakításának voltak hívei, míg a leginkább az IM körül tetten érhető „liberálisok” álláspontja szerint nincs szükség külön kisebbségi jogokra és intézményekre, hanem a kisebbségek megmaradásának fő biztosítéka az egész jogrendszer kisebbségbarát működése. [28] Az előbbi elgondolás jegyében született a Németh-kormány időszakában, a kidolgozásban élen járó Titkárság keretében egy tervezet, amelyet Bíró Gáspár neve fémjelez. A koncepciónak mind az 1989. novemberi, mind pedig az 1990. februári változata tartalmazta a szabad identitásválasztás elvét (azaz a kisebbséghez tartozás vállalása és kinyilvánítása az egyén kizárólagos és elidegeníthetetlen joga), valamint a személyi elven szerveződő kulturális (1990-ben már kulturális és szociális) önkormányzatokat, amelyeknek önkéntes alapon csatlakozó tagjait az önkormányzat szervei tartották volna nyilván. Az elkészült és politikai-szakmai megvitatáson is átesett tervezetek ugyanakkor az identitásválasztás szabadságából következően, nem sorolták volna fel az elismert kisebbségeket, csupán az általuk használt nyelveket. [29] A koncepciót azonban a szakértők, az államigazgatási szereplők, valamint a kisebbségi vezetők is számos kritikával illették, de a kisebbségi önkormányzatok létrehozásának gondolata tartós maradt a közpolitikai hálózatban. Ez támasztja alá az Antall-kormány programja is, amely szerint a készülő kisebbségi törvény alapvető, intézményes következményekkel járó célkitűzése az önkormányzatokban megnyilvánuló kulturális autonómia kialakítása lett. [30] Az 1990. augusztusi alkotmánymódosítás ennek nyomán pedig kijelölte a törvény kidolgozásának további lehetséges irányait és kereteit azzal, hogy rögzítette a kisebbségek helyi és országos önkormányzatokhoz való jogát. [31]

Az utóbbi, „liberális” szellemben születtek meg Baka András IM számára elkészített tervezetei 1989 áprilisában és egy következő változatban, 1990. februárjában, amelyek a kisebbségi önkormányzati rendszert nem foglalták volna a normaszövegbe, mivel területi autonómia a szétszórt településszerkezet miatt nem volt kivitelezhető, illetve a személyi elvű önigazgatás pedig a kisebbségi egyének regisztrációját feltételezi, amit viszont a kisebbségek képviselői elutasítottak. [32] Hasonló logika alapján készült el az IM 1990 végi szövegváltozata, amely a leendő kisebbségi önkormányzatok számára csupán egyesületi státust biztosított volna. Ez viszont több kisebbségi közösség esetében a szervezeti pluralizmus irányába hatott volna, tehát egy kisebbség akár több országos önkormányzatot is életre hívhatott, ezzel mintegy kiiktatva a hatékony kisebbségi érdekképviselet, és -érvényesítés feltételeit. Az IM koncepciója politikai jogosítványokat szinte alig tartalmazott, és kifogásolható volt az a pontja is, amely szerint az Országgyűlés döntötte volna el, hogy mely közösségek „minősülnek” nemzeti és etnikai kisebbségeknek. [33]

Az utóbb kormányjavaslatként elfogadott IM-tervezet meggyőzte az autonómia-párti kisebbségeket, hogy számukra kedvező változást csupán összefogással lehet elérni. Ezért 1991. január 30-án kilenc kisebbségi szövetség megalakította a Magyarországi Nemzeti és Etnikai Kisebbségek Kerekasztalát, amely egy jogi személyiség nélküli egyeztető fórumként funkcionált, és „amely a kisebbségi szervezetek érdekeinek és véleményének megfelelően kívánja elősegíteni a sorsukat alapvetően érintő törvény megszületését. Szeretnénk megtörni azt a gyakorlatot, hogy rólunk – nélkülünk döntsenek.” [34] A kisebbségek ugyanis kifogásolták, hogy 1990 májusa óta lényegében nem volt beleszólásuk a törvény-előkészítésbe, illetve tartottak attól is, hogy egy kormányzati szerv – jelen esetben a nem sokkal korábban létrehozott NEKH – úgymond kisajátítja a kisebbségi ügyek kezelését, mint tette ezt az elmúlt évtizedekben a nemzetiségi osztály. [35] Bejelentették ugyanakkor, hogy saját törvénytervezet kidolgozásába kezdenek, amely párhuzamosan futott a NEKH keretében, az IM-koncepció decemberi elutasítását követően megkezdődött előkészítő munkával.

A NEKH-nek némileg előbb, 1991 májusában elkészült és Samu Mihály nevével fémjelzett tervezete nem tartalmazta a kisebbségek meghatározását, esetleges felsorolását, [36] a helyi és országos önkormányzatok létrehozását illetően pedig két lehetőséget vázolt fel: egyfelől az önkéntes szervezeti tagság jegyében egyesületi alapon, másfelől viszont a tagok regisztrációjával közjogi alapon létrejövő helyi kisebbségi önkormányzatok rendszerét. Az országos testületeket a helyiek hívhatták volna életre delegálás útján. A Kerekasztalnak 1991 júniusában, Bársony János és Kaltenbach Jenő által elkészített tervezete ezzel szemben megfogalmazta a kisebbség definícióját [37] és az identitásválasztás szabadságát. A személyi hatálya a magyar állampolgárokon kívül kiterjedt volna a legalább öt éve, életvitelszerűen itt élő, állandó tartózkodási engedéllyel rendelkező külföldiekre is. A kisebbségi önkormányzatok vonatkozásában kitartott a közjogi forma mellett, de elvetette a regisztráció korábbiakban felvázolt módozatait: a helyiek létrehozása a népszámlálásokon megmutatkozó lokális számarányokhoz igazodott, és megválasztásuk általánosan, minden választópolgár által történt volna. Az országos szintet a helyi testületek és országos egyesületek küldöttei alkották volna, és a Kerekasztal elképzelései szerint az alakuló ülését maga a köztársasági elnök vezette volna!

A miniszterelnök április 21-ei állásfoglalását [38] követően – amely a törvény-előkészítés felgyorsítására kérte az érintetteket –, a kormány májusban kodifikációs bizottság felállítása mellett döntött: a BM, a Külügyminisztérium, az IM, a Művelődési és Közoktatási Minisztérium, a PM, a NEKH és meghívottként a Kerekasztal képviselőiből álló bizottság feladata a „jogalkotói munka felgyorsítása”, „a szükséges konzultációk szervezése”, illetve a „kisebbségi szervezetekkel való egyeztetés lefolytatása” lett. [39] Ugyanakkor az egyeztetéseket a Kerekasztal és a NEKH képviselői 1991 közepén kezdték meg a két fél által külön-külön kidolgozott, de alapelveikben megegyező koncepciókról, amelynek eredményeként 1991 szeptemberére elkészült egy közös, konszenzusos szövegtervezet. A szeptemberi koncepcióba a Kerekasztal sikerrel keresztül tudta vinni az elképzeléseinek többségét. A kisebbségi szervezetek az általános választójog és a szabad identitásválasztás elveinek jegyében létrejövő, autonóm és önálló, helyi és országos kisebbségi önkormányzati rendszer kialakítása mellett szálltak síkra, amely a kisebbségi autonómia érdekében szükséges döntési és participációs jogosítványokat, az arányos delegálás útján létrejövő országos önkormányzat jogszabály-alkotási hatáskörét és intézmény-fenntartó funkcióját is magában foglalta volna. Új elem lett a helyi kisebbségi önkormányzati választás kezdeményezése, illetve a köztes, területi kisebbségi önkormányzatok intézménye. [40] A rendkívül erős kollektív kisebbségi jogosítványokat és így hatékony kulturális autonómia létrehozását tartalmazó tervezet azonban a maga teljességében nem lett elfogadva.

A konszenzusos változatba azonban a szeptembertől meginduló hivatalos tárcaegyeztetés során az érdekelt tárcák igyekeztek a saját preferenciáikat beleerőltetni: az IM továbbra is kitartott az egyesületi jogi alap mellett, a BM a kisebbségi önkormányzatok rendszerét a települési önkormányzati szisztémába integrálta volna, míg a PM a lehető legolcsóbb kivitelezést tartotta szem előtt. Az államigazgatási egyeztetés során pontosított tervezet kizárta a nem magyar állampolgárokat a passzív választójog gyakorlásából, illetve az aktív gyakorlását is a kisebbségi választópolgár – a büntetőjogi felelőssége tudatában a helyi jegyzőnél megtett – nyilvántartásba vételétől tette függővé. A megfelelő számú választópolgár kezdeményezésére és utóbb, differenciált létszámban, kislistán megválasztott helyiek mellett, az arányos képviselet jegyében, négy évre létrejövő országos kisebbségi önkormányzatok alkották volna a kisebbségi autonómiát. [41] A Kerekasztal azonban határozottan elutasította a BM regisztrációs elképzelését, amelynek hatására a kisebbségi névjegyzék gondolata egy évtizedre le is került a napirendről. A szeptemberi konszenzusos koncepcióval kapcsolatban a PM-nek pedig az a fő ellenvetése volt, hogy a regisztráció hiányában nem állapítható meg pontosan a jogalanyok száma, amely így a leendő törvény finanszírozhatóságát teszi kétségessé, ezért megoldásnak a honos népcsoportok ekkoriban a Kerekasztal által szintén elvetett felsorolását (taxációját) javasolta.

A beterjesztett koncepciók közül 1992 februárjában a kormány a BM elképzelését támogatta, amely diszkriminatív megkülönböztetést alkalmazott a nemzeti és az etnikai (cigányok, örmények, zsidók) kisebbségek között, amely a kisebbségek definíciójában, a nyelvhasználati rendelkezésekben és az önkormányzatok létrehozásában öltött testet. [42] A BM a korábbi elképzelésekkel ellentétben, a létrejövő kisebbségi önkormányzati struktúrát teljes egészében a települési önkormányzatok rendszerébe–keretébe kívánta integrálni. Elgondolásai szerint a helyhatósági választásokon, az általánosan megválasztott települési önkormányzati képviselőtestületekben, amennyiben a képviselők több mint fele kisebbségi jelöltként jutott mandátumhoz, akkor kisebbségi települési önkormányzatot, ha egyharmada, akkor pedig önkormányzati képviselőcsoportot alakíthattak volna. A településrészi kisebbségi önkormányzat létrehozását a képviselőcsoport vagy az etnikai kisebbségiek kezdeményezhették volna. A korábbiakban szereplő területi kisebbségi önkormányzat viszont szintén egy évtizedre lekerült a napirendről. A tervezet mindazonáltal már magában foglalta a honos kisebbségek taxációját is, és a jogok gyakorlásának feltételéül immár a magyar állampolgárságot szabta.

A Kerekasztalnak azonban sikerült a kormányt a hazai és nemzetközi nyilvánosság mozgósításával, az ellenzéki pártok támogatásának megszerzésével meghátrálásra kényszerítenie, és a kormányküldöttséggel lefolytatott, 1992. májusi tárgyalásokon számos kérdésben megegyezésre is sikerült jutnia. Létrejött a megegyezés az egységes kisebbség-fogalomról, illetve a honos kisebbségek taxációjáról, azaz a törvény hatálya tizenhárom nemzeti és etnikai kisebbségre terjed ki (bolgárok, cigányok, görögök, horvátok, lengyelek, németek, örmények, románok, ruszinok, szerbek, szlovákok, szlovének, ukránok). [43] Megállapodtak továbbá – a kisebbséggé válás kérdésében akkoriban rendkívül megosztott zsidóság igénye nyomán – abban az eljárási módban is, amelynek segítségével az iménti felsorolás bővíthető (ezer állampolgár népi kezdeményezése). A kisebbségi önkormányzati rendszer azonban továbbra is a települési önkormányzati struktúra kereteiben maradt, és a Kerekasztal csupán az átmeneti, az 1994-es önkormányzati választásokig tartó javaslatait tudta keresztülvinni: a településrészi önkormányzatokat így népszavazással, falugyűléssel vagy közvetlen választással hívták volna életre, 1994 után azonban csak az utóbbi technika segítségével. A nem földrajzi elkülönülést jelző településrészi önkormányzatot tehát a helyhatósági választások alkalmával hozták volna létre, az aktív és a passzív választójog bármiféle korlátozása nélkül. Idő hiányában nem született viszont megegyezés az országos kisebbségi önkormányzat létrehozásának módjáról.

A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 5190-es törvényjavaslat 1992. júniusi országgyűlési beterjesztését követően a parlamenti pártok képviselői, szakértői dolgoztak a kisebbségi törvény további előkészítésén, amely szakaszban az illetékes Emberi jogi, kisebbségi és vallásügyi bizottság játszott meghatározó szerepet. A bizottság Lukács Tamás (Kereszténydemokrata Néppárt) vezetésével ad hoc albizottságot hozott létre, amely a szeptember végén meginduló általános vitával párhuzamosan az év decemberéig elemezte szakértők bevonásával a szöveget. A szakértők többsége – beleértve a Kerekasztal szakértőjét is – arra az álláspontra helyezkedett, hogy a személyi hatály kapcsán nem lehetséges jobb megoldást találni, mint a nagyjából háromgenerációs (száz éves) jelenlétet előirányzó kisebbség-definíciót és a nyitott szellemű taxációt. [44] Az önkormányzatok létrehozásával kapcsolatban, a kisebbségi szervezetek körében az a félelem munkált, hogy a kisebbségi lakosság miként és fog-e egyáltalán élni a rendkívül bonyolult szisztémával, és ezért – a saját pozícióik megerősítésére is – az országos szint megalakításában szerephez juttatták volna az egyesületeket, amely elképzelést azonban a szakértők legitimációs problémákra hivatkozva vetettek el. Az ad hoc bizottság munkája előrevetítette a pártok közötti megosztottság felszínre kerülését a helyi kisebbségi önkormányzati formákat és az országos testület létrehozását illetően.

Az eddigiekben születettek, a bekért hazai és külföldi szakértői anyagok, az Európa Tanács véleményének és Tabajdi Csaba összefoglalójának [45] ismeretében látott hozzá az illetékes országgyűlési bizottság a hatpárti egyeztető tárgyalásokhoz, amelynek végeztével a még vitás pontokat politikai megállapodással zárták le. A törvény-előkészítés ezen szakaszában már csak egy alkalommal, konzultatív jelleggel vonták be a kisebbségek képviselőit, akik ez ellen a Házelnöknél fejezték ki tiltakozásukat. [46] A képviselők elfogadták, hogy a taxáció a törvény bevezetője helyett a zárórendelkezései között legyen. A hatpárti egyeztetéseken az ellenzéki pártok kifejezték az aggályaikat a kisebbségi települési önkormányzat formájával kapcsolatban, amelyhez viszont a kormányoldal – a területi autonómia szükségességére való hivatkozással – feltétlenül ragaszkodott. Hosszas viták előzték meg a helyi kisebbségi önkormányzatok különböző típusait és azok elnevezéseit is: végül mind a három forma megmaradt, de Németh Zsolt (Fidesz) és Tabajdi Csaba (MSZP) felvetése nyomán helyi szinten kisebbségi települési önkormányzat (kisebbségi képviselők 50% felett), a képviselőcsoport helyett közvetett, míg a településrészi helyébe közvetlen úton létrejövő, egységesen elnevezett helyi kisebbségi önkormányzatok lettek az elfogadott meghatározások. Az országos szint vonatkozásában, az akkori küldöttrendszer helyett az MSZP közvetlen választást szorgalmazott, amelyben a választópolgároknak külön kellene kérniük a szavazólapot. A Fidesz kezdeményezte a delegálás helyébe a közvetett választás, a kisebbségi önkormányzati képviselőkből és külön elektorválasztó gyűléseken megszavazott képviselőkből álló elektori rendszer bevezetését, amely végül győzedelmeskedett a hatpárti tárgyalásokon. [47]

A politikai megállapodást követően, április 1-jére a felkért szakértők elkészítették a tervezetet, amelyet április 26-án hatpárti módosító indítványcsomagként együttesen adtak be az Országgyűléshez. Így az 1993. július 7-én, [48] rendkívül impozáns, 96,5%-os többséggel [49] elfogadott normaszöveg számos vonatkozásban a parlamenti pártok kompromisszumát tükrözte, amelynek hatása több, belső koherencia-zavarban mutatható ki. A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény utóbb – két rendelkezését leszámítva – 1993. október 20-án lépett hatályba. A norma elfogadásával és életbelépésével lezárult a közel öt éve, különböző szereplők részvételével és eltérő szinteken zajló kidolgozás folyamata, és kezdetét vehette a hatályosulás, a végrehajtás szakasza.

Az elfogadott és hatályba lépett kisebbségi törvény személyi hatálya tulajdonképpen több pilléren nyugszik. [50] Az előzetes megállapodásoknak megfelelően tartalmazza a kisebbségek definícióját, [51] a kisebbségek által használt nyelvek katalógusát, [52] valamint a honos népcsoportok taxációját. [53] Hangsúlyos elemként szerepel a szabad identitásválasztás elvének [54] kodifikálása is. Mindazonáltal az imént említett elemek ellenére, a kisebbségi törvény továbbra is többnyire absztrakt, konkrétan nemigen megfogható jogalanyokkal rendelkezik: nem ismerjük a törvény által érintett személyi kör tényleges nagyságát, hiszen a kisebbségek népszámlálásokon megnyilvánuló és becsült létszámadatai között többszörösek az eltérések. A regisztráció tilalma olyannyira hatással volt a közpolitikai hálózat kimunkáló tevékenységére, hogy nem lehetett érvényesíteni az Alkotmánynak azt az 1990 óta hatályos rendelkezését, amely szerint a kisebbségek joga helyi és országos kisebbségi önkormányzatok létrehozása, mivel nem lehetett egy, csak a kisebbségekhez tartozók számára rendelkezésre álló választási szisztémát kialakítani. Ezért 1994 végén, az önkormányzati választások előtt az a kapcsolódó döntés született, amely az alaptörvénybe foglalta minden nagykorú magyar állampolgár aktív és passzív választójogát a kisebbségi önkormányzati választások alkalmával. [55] A jogalkotó tehát egyértelműen a minden választópolgár választásának és választhatóságának, illetve a szabad identitásválasztás elvének adott elsőbbséget a kisebbségi önkormányzati választások, azaz a törvény alkalmazása során. A hatályosulás és a végrehajtás több mint egy évtizedes tapasztalatai, azok értékelése azonban a kialakított választójogi rendszer gyökeres megreformálására késztették a politikai döntéshozatali folyamat résztvevőit. A kisebbségi önkormányzati választásokkal összefüggő problémák tehát visszahatottak és ismételten napirendre kerültek a magyarországi kisebbségpolitikában, és így vehette kezdetét a megoldandó szakpolitikai ügy lehetséges megoldásainak kidolgozása.



[1] A kisebbségi törvényt 2005 júniusáig a következő jogszabályok módosították: 1994. évi LXII., LXIII., LXXV., CIV. törvények, 1995. évi VI. törvény, 1996. évi XXV., LXXI., LXXVIII. törvények, 1998. évi LXXXVI. törvény, 1999. évi LXV. törvény és a 2003. évi LXI. törvény.

[2] Az elfogadott törvényt a köztársasági elnök 2005. június 21-én véleményezésre megküldte az Alkotmánybíróságnak (AB), mivel a vonatkozó rendelkezését alkotmányellenesnek tartotta. A kifogásolt pont szerint a települési kisebbségi önkormányzat legtöbb szavazattal megválasztott tagja bizonyos feltételek teljesülése esetén a helyi önkormányzat képviselőtestületének tagjává vált volna. A bekezdést – a választójog egyenlőségének és közvetlenségének sérelmére hivatkozva – az AB szeptember 27-én kelt határozatában szintén elvetette. Az Országgyűlés október 17-én azonban ismételten, ellenszavazat nélkül elfogadta a törvényt és annak sürgősségi kihirdetését – már az alkotmányellenesnek nyilvánított bekezdés nélkül. Egyúttal határozatban szólította fel a kormányt, hogy harminc napon belül terjesszen egy törvényjavaslatot a kisebbségek kedvezményes önkormányzati mandátumhoz jutásáról.

[3] A kézirat lezárásának időpontja: 2005. október 27.

[4] Hague, Rod – Harrop, Martin – Breslin, Shaun: Comparative government and politics. Houndmills – Basingstoke – Hampshire, MacMillan, 1992. 402–406. p. ÁGH Attila: Közpolitika. In: Gyurgyák János (szerk.): Mi a politika? Budapest, Osiris, 1999. 137–140. p.

[5] Brunner, Georg – Küpper, Herbert: European Options of Autonomy: A Typology of Autonomy Models of Minority Self-Governance. In: Gál Kinga (ed.): Minority governance in Europe. Budapest, Local Government and Public Service Reform Initiative – Open Society Institute, 2002. 26–30. p. Szarka László: Kisebbségi kulturális autonómiák Európában. Európai Utas, 2005/ 1. sz. 17. p.

[6] Howlett, Michael – Ramesh, M.: Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems. Toronto – New York – Oxford, Oxford University Press, 1995. 186–187. p.

[7] A nemcselekvés politikájáról l. Heidenheimer, Arnold J. – Heclo, Hugh – Adams, Carolyn Teich: Comparative Public Policy. The Politics of Social Choice in America, Europe, and Japan. New York, St. Martin’s Press, 1990. 5–6. p. Hogwood, Brian W. – Gunn, Lewis A.: Policy Analysis for the Real World. Oxford University Press, 1989. 21. p.

[8] Bayer József: A politikatudomány alapjai. Budapest, Napvilág, 1999. 261. p.

[9] Hague – Harrop – Breslin: i. m, 407. p.

[10] Ágh: i. m. 153. p.; Hague – Harrop – Breslin: i. m. 403. p.

[11] RHODES, R. A. W.: Understanding Governance. Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accountability. Buckingham – Philadelphia, Open University Press, 1997. 38. p.

[12] Uo. 39. 45. p.

[13] Ld. 60/ 1988. (VII. 22.) MT rendelet az államminiszter feladatáról és hatásköréről. 1. §. b.

[14] Ld. 1048/ 1989. (IV. 24.) MT határozat a Minisztertanács Nemzetiségi Kollégiumáról.

[15] L. 34/1990. (VIII. 30.) Korm. rendelet a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatalról.

[16] A szövetségek főtitkárainak pozícióba helyezéséhez a Magyar Dolgozók Pártja, illetve az MSZMP Titkárságának, utóbb a PB döntésére volt szükség. L. T. Varga György – Szakadát István (összeáll.): Íme, a nómenklatúrák! Az MDP és a volt MSZMP hatásköri listái. Társadalmi Szemle, 1992/2. sz. Így lehetséges volt az is, hogy például a megbízott nemzetiségi osztályvezető két nappal a „választást” napirendre tűző választmányi ülés előtt értesítette a nemzetiségi sajtót annak eredményéről. Magyar Országos Levéltár XIX-I-9-ee. 2. d. 13/2. t. 37075. Gyurok Györgynek, a Délszláv Szövetség főtitkárának megválasztása (Budapest, 1982. április 26.).

[17] Bővebben l. Győri Szabó Róbert: Kisebbségpolitikai rendszerváltás Magyarországon a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Kollégium és Titkárság történetének tükrében (1989–1990). Budapest, Osiris, 1998.

[18] Hogwood, Brian W. – Gunn, Lewis A.: i. m. 7–8. p.

[19] Samu Mihály: A nemzetiségi törvény megalkotása nem pártügy (Kézirat). 1989. 1. p. Teleki László Intézet Könyvtára (a továbbiakban TLIK). Győri Szabó: i. m. 99–100. p.

[20] A szerzőpáros kiemelte, hogy a kisebbségi kérdésben való „nemzetközi fellépésünk hitelét, erkölcsi fedezetét folyamatosan változó, bővülő, továbbfejlődő hazai nemzetiségi gyakorlatunk adhatja csak meg.” Szokai Imre – Tabajdi Csaba: Mai politikánk és a nemzetiségi kérdés. Magyar Nemzet, 1988. február 10. 10–11. p.

[21] Tilkovszky Loránt: Nemzetiségi politika Magyarországon a 20. században. Debrecen, Csokonai Kiadó, 1998. 177. p.

[22] A tervezet szerint „nemzetiségi jogok gyakorlására jogosult az, aki nemzetiségi származású és maga annak tartja magát, aki igényt tart a nemzetiségi nyelv és kultúra ápolására.” Intézményi–szervezeti következményként hangsúlyozta az érdekképviseleti jog érvényesítését „minden szinten.” Hambuch Géza: Javaslatok nemzetiségi törvény megalkotásához. Tervezet (Kézirat). 1988. TLIK.

[23] A leendő törvény személyi hatályát ugyanakkor – a német szervezet koncepciójához hasonlóan – némileg homályosan képzelte el: „törvényben nehezen definiálható kompromisszumként kínálkozik annak kimondása, hogy a meghatározott jogok gyakorlásának feltételeit minden olyan településen biztosítani kell, ahol a nemzetiségiek jelenléte a mindennapok során kimutatható.” Stark Ferenc: Javaslat a nemzetiségi törvény elveire (Kézirat). Művelődési Minisztérium Nemzetiségi Önálló Osztály, 1988. 6. p. TLIK.

[24] Ezen koncepció személyi hatálya még csupán a korszak hivatalosan elismert nemzeti kisebbségeit (déli szlávok – horvátok, szerbek, szlovének –, németek, románok, szlovákok) tartalmazta. De kiemelte, hogy „a nemzetiségi törvénnyel kapcsolatban fölvetődik más kisebbségek kérdése (cigányok, zsidók, magyarországi örmények, bolgárok, lengyelek, vallási közösségek). Ezekre a közösségekre a nemzetiségi törvény nem vonatkozik, ám ha szervezeti fejlődésük – az egyesülési törvény alapján – eljut arra a szintre, hogy nemzetiségi jellegű szervezettséget érnek el, akkor az országgyűlés nemzetiségi bizottságának véleménye alapján a minisztertanács nemzetiségi államtitkársága engedélyezheti külön nemzetiségként való működésüket.” Látható az is, hogy Samu szervezeti–intézményi vonatkozásban hangsúlyosan az államigazgatást reformálta volna meg (országgyűlési bizottság, államtitkárság, tanácsokban nemzetiségi bizottságok). Samu Mihály: Előterjesztés a nemzetiségi törvény koncepciójáról (Kézirat). 1988. TLIK. A koncepció felújítását az alábbiakkal indokolta: „tavalyelőtt a személyi változások újabb reményt keltettek bennem, s újólag elővettem a följegyzésemet, s többen támogatták a fölelevenített kezdeményezésemet. Ennek lett következménye a tavalyi előkészítés.Samu Mihály: A nemzetiségi törvény megalkotása nem pártügy, i. m. 2. p.

[25] Bodáné Pálok Judit: A magyar kisebbségi törvény megszületésének körülményei. Acta Humana. Emberi jogi közlemények, 1993/ 12–13. sz. 26. p.

[26] Fehér István: Az utolsó percben. Magyarország nemzetiségei 1945–1990. Budapest, Kossuth Könyvkiadó, 1993. 261–262. p.

[27] Balogh Sándor (főszerk.) – Sipos Levente (szerk.): A magyar állam és a nemzetiségek. A magyarországi nemzetiségi kérdés történetének jogforrásai 1848–1993. Budapest, Napvilág, 2002. 735–736. p.

[28] Bíró Gáspár: Az identitásválasztás szabadsága. Budapest, Osiris – Századvég, 1995. 36. p.

[29] Bíró Gáspár: A nemzeti és etnikai kisebbségi törvénytervezetének alapelvei (Kézirat). Minisztertanács Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Titkársága, 1989. TLIK. Bíró Gáspár: A nemzeti, etnikai és nyelvi kisebbségi törvénytervezet alapelvei (Kézirat). 1990. TLIK.

[30] Sitzler, Kathrin – Seewann, Gerhard: Das ungarische Minderheitengesetz: Vorbereitung, Inhalt, öffentliche Diskussion. In: SEEWANN, Gerhard (hrsg.): Minderheiten als Konfliktpotential in Ostmittel- und Südosteuropa. München, R. Oldenbourg Verlag – Südosteuropa-Gesellschaft, 1995. 359. p.

[31] 1990. évi LXIII. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmányának módosításáról. „5. § Az Alkotmány 68. §-a a következő (4) bekezdéssel egészül ki, és a jelenlegi (4) bekezdésének számozása (5) bekezdésre módosul:

"(4) A nemzeti és etnikai kisebbségek helyi és országos önkormányzatokat hozhatnak létre.” Az önkormányzatokban megnyilvánuló kulturális autonómia célkitűzését megerősítette „A Magyar Kormány kisebbségpolitikai koncepciója” (Budapest, 1991. május 17.) c. dokumentum is.

[32] Baka András: Az új magyarországi nemzeti és etnikai kisebbségi törvény koncepciójáról. Regio, 1990/ 4. sz. 59–66. p. Mindezen társadalmi előfeltételek következtében, Baka szerint „a mai feltételek között a megalkotandó törvény csak azt a vezérfonalat követheti, hogy – a nemzeti és etnikai kisebbségeket a társadalom fontos és megőrzendő tényezőinek, illetőleg a politikai és kulturális pluralizmus lényeges elemeinek tekintve – hosszú távra rögzíti azokat a garanciákat és feltételeket, amelyek között e kisebbségi jogok érvényesülhetnek. A kisebbségi lét okozta hátrányos helyzet felszámolását egyaránt tekinti állami és társadalmi feladatnak is. Szabályozási módja, az alapvető jogok és garanciák rögzítése mellett, utat nyit bármely olyan önkormányzati, érdekvédelmi, oktatási és kulturális elképzelésnek, amely az adott kisebbségek identitásuk megőrzésére alkalmasnak tartanak.” Uo. 62–63. p. Az 1989-es változat a törvény mellékletében sorolta fel a személyi kört alkotó kisebbségeket, az 1990-es változat viszont már konkrétan megnevezte a cigány, a horvát, a német, a román, a szerb, a szlovák, a szlovén és a zsidó közösségeket.

[33] Törvényjavaslat a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól (Igazságügyminisztérium, 1990. december 22.). TLIK. Schlett István: Nemzet és polgár. A nemzeti és etnikai kisebbségi törvény tervezeteihez. Világosság, 1991/ 3. sz. 175. 177–178. p.

[34] Levélváltás a magyarországi kisebbségi törvénytervezetről. Regio, 1991/ 1. sz. 186. p.

[35] Herbai István: Európa felé – kis kitérővel? A magyar nemzetiségi politika a rendszerváltás éveiben. Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, 1992. 5. p. Lásztity Péter előadása. In: Egyed Albert – Tokaji Nagy Erzsébet (szerk.): Kisebbségek és önkormányzat. Az 1993. szeptember 27–29. között Szentendrén tartott konferencia előadásai és vitája. Budapest, Minoritás Alapítvány, 1994. 68. p.

[36] E helyett „az Országgyűlés Emberi Jogi, Kisebbségi és Vallásügyi Bizottság véleményének meghallgatását követően határozatban állapítja meg, hogy az eddigi önkifejeződések alapján a törvény alkalmazása szempontjából mely kisebbségek minősülnek nemzeti, illetve etnikai kisebbségnek.” A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvénytervezet (Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Hivatal, 1991. május 15.) 47. § (1). TLIK.

[37] „E törvény értelmében nemzeti és etnikai kisebbség minden olyan csoport, amely az állam lakossága körében számszerű kisebbségben van, tagjai a lakosság többi részétől nemzeti vagy (etnikai) sajátosságaikban különböznek, és olyan összetartozás-tudatról tesznek bizonyságot, amely saját kultúrájuk, hagyományaik, nyelvük megőrzése és történelmileg kialakult közösségek sajátos érdekeinek védelmére irányul.” Törvénytervezet a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól (Kisebbségi Kerekasztal, 1991. június). TLIK.

[38] Közli: Európai Utas, 1991/ 2. sz. 45. p.

[39] A Magyar Köztársaság Miniszterelnökének két állásfoglalása a magyarországi nemzeti és etnikai kisebbségekkel kapcsolatos teendőkről. Regio, 1991/ 2. sz. 212. p.

[40] Törvénytervezet a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól (1991. augusztus 30.). TLIK.

[41] Törvénytervezet a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól (1991. október–november). TLIK.

[42] Az 1992. februári törvénytervezet definíciója szerint „… a nemzeti kisebbségek azok a saját nyelvvel és kultúrával rendelkező népcsoportok, amelyek a magyarsággal történelmileg együtt élnek, és van anyanemzetük. Etnikai kisebbségek azok, amelyeket a lakosság többi részétől saját nyelvük vagy kultúrájuk, hagyományaik különböztetnek meg, de nincs anyanemzetük, illetve a magyarsággal való történeti együttélés során nemzeti kisebbségként nem artikulálódtak.” TLIK.

[43] Ez a megállapodás viszont az azóta eltelt időszak tapasztalatait figyelembe véve, „befagyasztotta” a honos közösségek körét. 1993 tavaszán, az 1992 márciusában bejegyzett Magyarországi Olasz Szövetség kísérelte meg az olaszok kisebbségként való elismertetését, de a NEKH a kezdeményezést elutasította. L. Magyar Országgyűlés Irat- és Levéltára (a továbbiakban MOIL) 1990–1994. Emberi jogi, kisebbségi és vallásügyi bizottság (a továbbiakban EJKVB) 25. d. OB-XII/166/93. Szintén 1993 tavaszán jelentkezett be az illetékes országgyűlési bizottságnál az 1992 októberében, a Magyarországi Szlovének Szövetségével szemben megalakult Magyarországi Vendek Szövetsége, amely kisebbség már semmiképpen sem kerülhetett a törvény személyi körébe. MOIL 1990–1994. EJKVB 25. d. OB-XII/192/93. L. még M. Kozár Mária: A magyarországi szlovének. Letelepedésük, múltjuk, jelenük. Vasi Szemle, 1999/ 4. sz. A kisebbségi törvény elfogadása előtt egy hónappal a katymári Bunyevác Kulturális Egyesület tiltakozott a bunyevácok törvényi szerepeltetésének elmaradása miatt. MOIL 1990–1994. EJKVB 33. d.

A kisebbségi törvény hatálybalépését követően, napjainkig az egyik legjelentősebb kísérlet az égei macedónokhoz kapcsolódott, akik a görög polgárháború menekültjeiként érkeztek Magyarországra, és jelenleg körülbelül 1600-an élnek az országban. Kérdéses viszont az ő esetükben, hogy a jelenleg a görögökhöz sorolt népcsoport megfelel-e a törvényben rögzített százéves itt-tartózkodás követelményének. L. Fahidi Gergely: Új nemzeti kisebbség Magyarországon? HVG, 2001. május 12. 91–92. p. Az Országos Választási Bizottság (OVB) 2001. május elején hitelesítette az Égei Makedónok Magyarországi Szövetsége Egyesület aláírásgyűjtő ívét. L. még 1/ 2001. (V. 7.) OVB határozat. A másik – sokkalta vitathatóbb – kezdeményezés 2004–2005-ben a magyarországi hunokhoz kapcsolódott, amelyet 2005 áprilisában szavazott le az Országgyűlés (32/2005. (IV. 27.) OGY határozat). 2005 őszén újabb országos népi kezdeményezés indult, ezúttal a zsidóság kisebbségként való elismeréséért. L. 38/2005. (X. 20.) OVB határozat.

[44] Jegyzőkönyv az Országgyűlés emberi jogi, kisebbségi és vallásügyi bizottsága kisebbségi törvénytervezet előkészítésével foglalkozó albizottságának 1992. szeptember 30-án, szerdán, 10 órakor az Országház főemelet 11. számú tanácstermében tartott üléséről. MOIL 1990–1994. EJKVB 17. d. Az ad hoc bizottság működésének időszakában Varga János (Magyar Demokrata Fórum – MDF) kívánta a jogalanyiságot némileg átalakítani, köztük a százéves honosság helyett az 1920-as kezdőidőpontot kodifikálni. A száz év bizonyos mértékű leszállítása a Magyar Szocialista Párt (MSZP) képviselőinek és szakértőinek is törekvése volt.

[45] Tabajdi Csaba: A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvénytervezet módosításának néhány kulcskérdése (Vázlat a hatpárti tárgyalásokhoz). (Budapest, 1992. december 18.) MOIL 1990–1994. EJKVB 20. doboz OB-XII/1469/93.

[46] Dr. Doncsev Toso (Magyarországi Bolgárok Egyesülete, Magyarországi Nemzeti és Etnikai Kisebbségek Kerekasztalának Elnöke) – Dzindzisz Jorgosz (Magyarországi Görögök Kulturális Egyesülete) – Dr. Karagics Mihály (Magyarországi Horvátok Szövetsége) – Hambuch Géza (Magyarországi Németek Szövetsége) – Zsigó Jenő (A Magyarországi Roma Szervezetek képviselője a Kisebbségi Kerekasztalban) – Lásztity Péter (Szerb Demokratikus Szövetség) – Mata Mihály (Magyarországi Szlovákok Szövetsége) levele Dr. Szabad György, a Magyar Köztársaság Országgyűlése Elnöke részére (Budapest, 1993. április 21.). MOIL 1990–1994. EJKVB 28. d. OB-XII/366/93.

[47] Jegyzőkönyv az Országgyűlés emberi jogi, kisebbségi és vallásügyi bizottságának 1993. február 4-én, csütörtökön, a Parlament főemeleti termében megtartott üléséről. Jegyzőkönyv az Országgyűlés emberi jogi, kisebbségi és vallásügyi bizottságának hatpárti egyeztető albizottságának 1993. február 25-én, csütörtökön, a Parlament főemelet 11-es számú termében megtartott üléséről. Jegyzőkönyv az Országgyűlés emberi jogi, kisebbségi és vallásügyi bizottságának 1993. március 11-én, csütörtökön, 9 órakor az Országház főemelet 11-es számú termében tartott hatpárti egyeztető tárgyalásokról. MOIL 1990–1994. EJKVB 16. d. Összefoglalóan l. Az 5190. számú a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvényjavaslat hatpárti egyeztető tárgyalásain megszületett politikai megállapodás (Budapest, 1993. március 18.). MOIL 1990–1994. EJKVB 25. d. OB-XII/182/93. A Kisebbségi Kerekasztal több kifogást talált a politikai kompromisszum pontjai között, például szervesen részt kívánt venni az országos önkormányzat megválasztása részleteinek kidolgozásában. L. Dr. Doncsev Tosónak, a Kisebbségi Kerekasztal elnökének levele Dr. Fodor Gábornak, az Országgyűlés Emberi jogi, kisebbségi és vallásügyi bizottsága elnökének (Budapest, 1993. március 31.). MOIL 1990–1994. EJKVB 27. d. OB-XII/277/93.

[48] További kisebbségi sérelemként említhető, hogy a plenáris ülésre a magyarországi nemzeti és etnikai kisebbségi szervezetek képviselői meglehetősen késve – a levéltári források tanúsága szerint egy nappal előtte, vagy aznap – kapták kézhez a meghívót, így többen csak késve vagy egyáltalán nem tudtak elmenni a Parlamentbe. A július 7-ei ülésre összesen 27 nagykövetség, 7 határon túli magyar politikai párt, a Magyarok Világszövetsége és 20 hazai kisebbségi szervezet képviselője volt hivatalos. L. Dr. Fodor Gábor a bizottság elnöke az Őrségparancsnoknak (Budapest, 1993. július 7.). MOIL 1990–1994. EJKVB 29. d. OB-XII/392/93.

[49] A törvényjavaslat elfogadásához érkezett három ellenszavazat egyike Horváth Aladáré (Szabad Demokraták Szövetsége) volt, aki már a kidolgozás során többször kifejezte a normaszöveggel kapcsolatos elégedetlenségét. Az általános vita alkalmával jelentette ki, hogy az államalkotó kisebbségek kisebbségi önkormányzatai nem kisebbségiek. Nem kisebbségiek, mert nem a kisebbségek hozzák létre, mert nem autonómok, feladatuk és hatáskörük többségi testületi döntéstől függ, mert a kisebbségeknek nem felelősek.” Országgyűlési Napló. 1993. március 9., a tavaszi ülésszak 12. napja, az általános vita folytatása.

[50] Eiler Ferenc – Kovács Nóra: A kisebbségi önkormányzatok rendszere Magyarországon. Regio, 2000/3. sz.

[51] „1.§ (2) E törvény értelmében nemzeti és etnikai kisebbség (…) minden olyan, a Magyar Köztársaság területén legalább egy évszázada honos népcsoport, amely az állam lakossága körében számszerű kisebbségben van, tagjai magyar állampolgárok és a lakosság többi részétől saját nyelve és kultúrája, hagyományai különböztetik meg, egyben olyan összetartozás-tudatról tesz bizonyságot, amely mindezek megőrzésére, történelmileg kialakult közösségeik érdekeinek kifejezésére és védelmére irányul.”

[52] „42. § E törvény értelmében kisebbségek által használt nyelvnek számít a bolgár, a cigány (romani, illetve beás), a görög, a horvát, a lengyel, a német, az örmény, a román, a ruszin, a szerb, a szlovák, a szlovén és az ukrán nyelv.”

[53] „61. § (1) E törvény értelmében Magyarországon honos népcsoportnak minősülnek: a bolgár, a cigány, a görög, a horvát, a lengyel, a német, az örmény, a román, a ruszin, a szerb, a szlovák, a szlovén és az ukrán.”

[54] 7. § (1) Valamely nemzeti, etnikai csoporthoz, kisebbséghez (…) való tartozás vállalása és kinyilvánítása az egyén kizárólagos és elidegeníthetetlen joga. A kisebbségi csoporthoz való tartozás kérdésében nyilatkozatra senki sem kötelezhető.”

[55] 1994. évi LXI. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról. „2. § (1) Az Alkotmány 70. §-ának (1) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép:

(1) A Magyar Köztársaság területén élő minden nagykorú magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy az országgyűlési és a helyi önkormányzati, továbbá a kisebbségi önkormányzati választásokon választható és – ha a választás, illetőleg népszavazás napján az ország területén tartózkodik – választó legyen, valamint országos vagy helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen.”