Június 2007
Közigazgatás, reform


  Bevezető
  

  Egy utca hossza; Egy furcsa nap (versek)
  Papp Attila Zsolt

  A visszavonható ténylegesség
  Bakk Miklós

  Igazgatás – közigazgatás – bürokrácia
  Cziprián K. Loránd–Deme Cecília

  Decentralizáció és dekoncentráció
  Butyka Loránd

  A közszolgálati rendszerek összehasonlító elemzése
  Deme Cecília

  A politikai korrupció természetrajza
  Gulyás Gyula

  Napjaink romániai köztisztviselői
  Szőcs Levente

  Helyi önkormányzatok, civil szervezetek és magánvállalkozások
  Jenei György–Kuti Éva–Horváth Ágnes

  A pénzlépő kislány (próza)
  Váradi Nagy Pál

  Szociális partnerség Székelyudvarhelyen
  Balogh Márton

  Romániai magyar nyelvű közigazgatás és közigazgatási nyelvhasználat
  Kozma Csaba


EURÓPAI NAPLÓ
  Mindennapos népszavazás
  Zirkuli Péter


TOLL
  Határtalan irodalom
  Sárközi Mátyás

  Dsida Jenő, a nyelvvédő
  Cseke Péter

  Móser Zoltán erdélyi fényképei elé
  Tánczos Vilmos

  Szebeni kanálisfedők
  Győrffy Gábor

  Igazgatnak, közigazgatnak
  Kalinovszky Dezső


TÁJOLÓ
  Gondolatok a dulaizmus kori székelyföldi arányosítás és kivándorlás témakörében
  Varga Sándor


HISTÓRIA
  Az 1848-as forradalom és a kolozsvári sportélet kapcsolatai
  Killyéni András


VILÁGABLAK
  Centralizáció és decentralizáció az Európai Unióban
  Vasile Prahovean

  Kisebbségi sajtó Európában
  Székely Kriszta


MŰ ÉS VILÁGA
  Irodalom, kultusz, társadalmi nyilvánosság
  Lakner Lajos


KÖZELKÉP
  Személyi állomány és szervezeti kultúra a székelyföldi önkormányzatokban
  Cziprián K. Loránd–Kozma Csaba

  Önkormányzatok és politika
  Hornung Ferenc–Szabó Ferenc

  Cigány-kérdés alulnézetből
  Wilhelm Sándor


TÉKA
  A csoda fogságában
  Demény Péter

  Tan–nyelv–politika
  Benő Attila

  Kegyetlen, szép magyar sors
  Ráduly Zoltán

  A történetek és azok vége
  Péter Árpád

  A helytállás enciklopédiája
  Győrffy Gábor

  A Korunk könyvajánlata
  


TALLÓ
  Geert Bouckaert A teljesítményelvű közigazgatásról
  Deme Cecília



  ABSTRACTS
  

  Számunk szerzői
  

Hornung Ferenc–Szabó Ferenc

Önkormányzatok és politika

 

Első pillantásra úgy tűnik: semmi különbség nincs a helyi és az országos politikai élet között. Hiszen mind helyi, mind központi szinten napirenden vannak a sajtóbotrányok. Törvénytelenségek, sikkasztások, csalások garmadáját hozza nyilvánosságra nemcsak a központi, hanem a helyi sajtó is. E tekintetben a két politikai „rendszer” valóban tökéletesen hasonlít egymásra.

Különbség azonban mégis van. A területiség ugyanis nemcsak a választókat, hanem a választottakat is elkülöníti egymástól, s ugyancsak a területiség alapján különülnek el a politikai érdekek, s ennek nyomán a közpolitikák tendenciái és alkalmazott módszerei is.

Módszertani, környezeti és működésbeli különbségek is vannak. Míg az országos szintű politika elsődleges célja a döntéshozatal befolyásolása, megszerzése és megtartása, addig a helyi politikum a lakosság életkörülményeinek javítására koncentrál. Az országos politika működési elve az elemzésbeli, viszonyítási és cselekvési konfrontáció a helyi politikum érdekegyeztető elvével szemben. Az országos politika cse­lekvési indítéka az ideológiájából, doktrinális megközelítéséből eredeztethető, a helyi politikum viszont csakis akkor cselekszik, ha érdeke vagy a közösség érdeke ezt megkívánja. Ennek megfelelően a két „rend­szer” más-más viszonyítási alappal bír: az országos politika az elsődleges társadalmi rétegződést tartja szem előtt (társadalmi réteg, csoport vagy osztály), a helyi politika pedig a másodlagost (területi csoportok, érdekcsoportok). Ám a cselekvési módszer adja meg a mi szemszögünkből igazán azt a lehetőséget, hogy különbséget tehessünk az országos és a helyi politika között. A központi kormányzat igazából jogszabály-kibocsátással próbál cselekedni, a helyi politikum pedig gazdálkodik, igazgat és eredményesen szervez. A két cselekvési módszer pedig két különböző típusú személyt helyez előtérbe: a karizmatikus (a saját tulajdonságaira építő) személy elsősorban az országos politikai környezetben szerezhet, kaphat szerepet, míg a társadalmi kapcsolatokra, szakmai megbecsülésre és hatékony információs hálózatra építő személy a helyi politikum kedvezettjévé válik.1

Megannyi kritérium és különbség, nem csoda hát, hogy az eltérések nemegyszer viszályt is szülnek a két politikai szféra/rendszer között, ahol a területiség csakis másodlagos szerepet tölt be, inkább aláhúzza, mintsem ge­nerálja a viszályt.

A kis területen elhelyezkedő és kisszámú lakossal rendelkező települések „politikai életét” majdnem lehetetlen felfedezni. Az érdekekre alapuló szoros társadalmi kapcsolatok ugyanis háttérbe szorítják a felszínesebb, politikai értékeken alapuló kapcsolatrendszert. A kisvárosok az arany középút hívei. A nagyobb terület és nagyobb lakosság ugyan generál egy elsősorban politikai értékeken alapuló kapcsolatrendszert, de a személyes kapcsolatokra épülő elsődleges társadalmi kapcsolatok (barátom barátja, barátom rokona, rokonom barátja vagy rokonom rokona) továbbra is háttérbe szorítják az értékszempontú szerveződéseket. A nagyvárosok politikai élete viszont jobban hasonlít az országos politikához, mint a kis és közepes nagyságú településeké. A nagyvárosok beton- és bérházrengetegében eltűnnek a területi közelségre jellemző személyes kapcsolatrendszerek, és helyüket átveszik a csakis szakmai érdekeken alapuló, illetve politikai indíttatású értékekre építő kapcsolatok.

Mivel a közélet szabályait nem a kis és közepes méretű települések állítják fel, a helyi politikum egyre nagyobb nyomás alatt áll. A nagyvárosok és az országos politikum által felállított játékszabályok nagyon sokszor bekerülnek a helyi politikumba, s ezzel az önkormányzatok hatékony működését, működtetését akadályozzák.2

 

Pártosodás és helyi közigazgatás

A parlamenti választások mintájára megszervezett önkormányzati választások a törvényhozás pártalapokon nyugvó politizálását csempészték be az önkormányzatokba.

Már nem az a fontos, kiben bíznak meg a helyiek, ki az a szakmailag felkészült egyén, aki hatékonyan tud szervezni, inkább az, hogy a tanácsi pártfrakciók miként tudnak kiegyezni, kiből és hogyan legyen vezető. Nem a szűkebb értelemben vett közösség érdeke a fontos, hanem a párt központi szervei által fontosnak tartott – a helyi közösség számára nagyon is elvont – értékek. Az önkormányzati pártalapú politizálás kivette a helyi közösség kezéből az elsődleges választás jogát is, hiszen a választók nem személyre szavaznak, hanem pártokra.

A tanácsi pártfrakciók egyre nehezebben tudnak kiegyezni a közösség javát szolgáló határozatokban, hiszen pártelvű és öncélú politizálásuk abban merül ki, hogy kit és hogyan juttassanak „székbe”. Ugyanakkor ki kell küszöbölni a döntéshozatali képtelenséget. Ennek érdekében viszont megint az országgyűlési rendszer módszereit alkalmazták. Pontosan ezért az önkormányzatok informális jelleggel gyakran állítnak fel egyeztető bizottságokat, amelyekben a frakcióvezetők vesznek részt (vagy azok megbízottjai), üléseiken pedig próbálnak egyezségre jutni az épp soron következő határozattal kapcsolatban. Ha nyelvezetüket nem, de módszereiket és eredményeket tekintjük, ezek az egyeztető bizottságok gyakran hasonlítanak a letűnt néptanácsok végrehajtó bizottságaira.

A gyakran dicsért arany középút a pártoknak és a frakcióknak gyakran használ, hiszen patthelyzetet teremteni nem könnyű. Ám a patthelyzetet kifejező tanácsi határozat gyakran éppen annyira értelmetlen a közösség számára, mint amennyire hasznos a pártoknak.

Végeredményben a mostanság gyakran felrótt politikai passzivitásnak két oka van, és mindkettő a túlzott önkormányzati munka elpolitizálódásának tulajdonítható. A politikától való elidegenedést egyrészt a választók közvetlen ellenőrzési lehetőségének a hiánya váltotta ki, hiszen hogyan lehet egy olyan személyt felelősségre vonni, akit a PÁRT juttatott a székbe, és nem a választók akarata, másrészt az önkormányzatok pénzügyi és gazdasági függősége a központi (és január elsejétől a brüsszeli) kormányzattól oly nagy méretű, hogy az önkormányzati választásoknak – a választók szemében – nincs nagy tétje.

 

A politika és közigazgatás szerepe az önkormányzatokban

Kormányzati célok és azok meghatározása. A hetvenes évek elején terjedt el a nyugat-európai kormányzatoknál az az elképzelés, miszerint a tervezés – legyen az gazdasági, politikai vagy társadalmi – nem is olyan rossz ötlet. Nem tervgazdálkodásnak nevezték el, hanem közpolitikáknak, közpolitikafolyamatnak. A tervezés (a közpolitikák folyamata) nemcsak a cél meghatározását feltételezi, hanem a folyamat felbontását (etapizálását) és ennek megfelelően a köztes célok felügyeletének megszervezését is. Azóta a kormányzásban részt vevő pártok – és nem csak – próbálnak több-kevesebb sikerrel terveket készíteni, amelyeket a kampányok során természetesen bemutatnak a választóknak. A rendszeresség és a rendszerezés elvének elterjedése a központi kormányzatokban a közép- és hosszútávú célokat illetően tovább gyűrűzött, és most a regionális és helyi önkormányzati szinten is megjelent. Figyelembe véve, hogy az önkormányzatok nem is olyan rég (sőt jó néhány a mai napig is3) arra szorítkoztak, hogy valamilyen formában menedzseljék a helyi szinten naponta megjelenő gondokat, a regionális politikák és fejlesztési elképzelések rendszerezésének bevezetése, a pártok közvetítésével, határozottan jó ötletnek minősül.

Személyzet rekrutációja és kiválasztása. A személyzet nagysága és minősége a kormányzatoknál nemcsak a közigazgatás számára fontos kritérium, hanem a politikum számára is. Leggyakrabban ebben a pontban ütköznek a közigazgatás és a politika érdekei. A politikum lojalitást és képzelőerőt kér, a közigazgatás szakmai tudást és türelmet. Nehezen egyeztethető kritériumrendszerek. A pártok által dominált választásokon nem a szakmai hozzáértés a legfontosabb feltétel, s éppen ezért közjogi beosztásokba gyakran kerülnek olyan személyek, akik tabula rasák szakmai szinten. Egy szimptomatikus eset a sok közül: megyei szintű értekezleten a polgármester így fordul a megyei tanács elnökéhez: „Elnök úr, kérem, adjon indikációkat, mit csináljunk…” A polgármesterek állnak talán a jéghegy csúcsán, hiszen a helyi tanácsokban helyet foglaló tanácsosok szakmai felkészültsége jóval hiányosabb. Egy, a Székelyföldön elvégzett felmérés szerint a községi tanácsosok nagy többsége nem tudott különbséget tenni a polgármesteri hivatal és helyi tanács között, továbbá fogalmuk sem volt, mit kell tenniük a tanácsülésen. Szavazunk – ez volt a leggyakoribb válasz, vitáról, beszélgetésről egy szót sem említettek. Arra a kérdésre, hogy mi a polgármester jogköre, melyek hivatali teendői, az 514 válaszadóból csupán kettő tudott megfogalmazni egy-egy teendőt. A tanácsosok a leggyakrabban azt válaszolták: „azt kell tegye, amit mondanak neki.” 4

A kormányzati tevékenységek összehangolása és ellenőrzése talán a legfontosabb szerepkör, amelyen osztozik a közigazgatás és a politika. Ha a helyi érdekek érvényesítése mentén szerveződnének és működnének az önkormányzatok, akkor ez a feladatkör csakis a közigazgatás­ra tartozna. A politikai pártok által dominált önkormányzatok esetében viszont gondot jelenthet az, ha a végrehajtói hatósági jogkört betöltő személy nem ugyanannak a pártnak a tagja, mely az önkormányzati közgyűlésben a szavazati többséget adja. A közigazgatási gyakorlat szenvedhet kárt, ha a polgármester nem tud szót érteni a közgyűlésben helyet foglaló tanácsosokkal. Kolozsvár és lakossága szenvedte meg a Funar által vezetett polgármesteri hivatal és a nem nacionalista indíttatású pártok által uralt helyi tanács viszályát a kilencvenes évek végén, hiszen a rendszeresen botrányba fulladó tanácsüléseken lényeges és végrehajtható határozatok nem születtek, nem születhettek. A pártalapon megszervezett önkormányzati választások nagy előnye, hogy ha a polgármester és a tanácsosok többsége ugyanabból a pártból származik, akkor a kormányzati kommunikáció sokkal hatékonyabb. Ez jobb koordinációt és hathatósabb egyeztetést eredményez. Ugyanakkor hátrány, ha a polgármester és a tanácsosok többsége más-más párt tagja, és ezek az országos politikai rendszerben is politikai ellenfeleknek számítanak. A kormányzati kommunikáció hatékonysága nagyban csökken, s ezáltal a kormányzati munka hatékonysága is.5

Szocializáció. Nemcsak a politikai pártoknak van szocializációs szerepe, hanem az intézményeknek is (gondoljunk csak az iskolára). Ilyen értelemben helyi szinten a közigazgatásnak és az ehhez kapcsolódó intézményi rendszernek is van egy jól behatárolható szocializációs szerepe. Egy több városban lezajlott kutatás eredményei szerint a választók nagy többsége nem tud pozitív vagy negatív véleményt megfogalmazni a polgármesteri hivatallal (a helyi tanáccsal) vagy a megyei tanáccsal (annak elnökével) kapcsolatosan. Érdekes viszont az a tény, hogy a választók közül többen ismerték a polgármester vagy a megyei tanácselnök pártállását, mint a nevét.6 Azaz a közigazgatási intézmények kevésbé voltak sikeresek a polgárokat, választókat érintő szocializációs szerepkörükben, mint a politikai pártok.7

A szocializációs folyamat nemcsak a választókat, hanem a választottakat is érinti. A kérdés az: mennyire és hogyan tudja befolyásolni a közigazgatási intézmény saját vezetőinek mentalitását? Érdekes válaszokat lehet előrelátni és kapni is. Egy világméretű felmérés eredményei szerint a helyi választottak értékrendjében a következő megállapítások jelentkeztek a leggyakrabban:

– új módszerek a közösség gondjainak orvoslására;

– maradjunk tiszták és becsületesek;

– dolgozzunk a közösség érdekében;

– vonjunk be minél több véleményt a döntéshozatali folyamatba;

– a státus- és vagyoni különbségek mérséklése;

– mellőzzük a konfliktusokat és bizalomteljes környezetet tartsunk fenn ;

– áldozzuk fel magánérdekeinket a közösségért.

Az utóbbi három évtized rendszeres és folyamatos felmérései arra derítettek fényt, hogy Kelet-Közép-Európában a státus- és vagyoni különbségek mérséklése már nem annyira fontos a helyi választottak számára, mint korábban, illetve amíg ez a morális cél a nyugat-európai országokban egyre gyakrabban jelenik meg a helyi választottak körében, addig Kelet-Közép-Európában egyre jobban háttérbe szorul.8

Innen már csak egy lépés választ el attól, amit egy helyi tanácsos jelentett ki: „Megnyertem egy választást. Négy évre szól. Ha ez nem tetszik [a választóknak], akkor mást választanak négy év múlva, addig is azt csináljuk, amit mi jónak találunk.”

Közigazgatás és politika – elválaszthatatlan testvérek. A közigazgatás stabilitást kölcsönzött a politikai folyamatoknak – a politikumtól kedvezőbb imázst és új módszereket kapott a közigazgatás. Gyakran annyira összefonódnak, hogy egy figyelmes elemző sem tud határvonalat húzni a közigazgatás és a politikum közt. Tizenöt év demokratikus fejlődés (!?) után, gondolom, meg kellene szoknunk, hogy a dolgok így folynak, hiszen máshol sem működnek másként. Arra kell figyelnünk, mit és hogyan csinálnak. Ha rosszul, menjünk el választani, és válasszunk másikat, másokat.

 

JEGYZETEK

1. Pálné Kovács Ilona: Politizáló helyi önkormányzatok. Állam és igazgatás. Bp., 1991. 8. 1024.

2. Cziprián-Kovács Loránd: Administraţia publică locală din România, 1992–2000. Kolozsvári Egyetemi Kiadó, 2005. 208.

3. Egy a Belügy- és Közigazgatási Minisztérium által készített felmérés szerint Románia municípiumainak fele (!) nem rendelkezik semmilyen fejlesztési stratégiával sem közép-, sem hosszú távon. A kérdés jogosan tehető fel: mi a helyzet a kisvárosokkal és a községekkel? Lásd Studiu privind locul şi rolul city managerilor în sistemul administraţiei publice locale din România. www.mai.gov.ro

4. Szekeres János: Vidéki önkormányzatok Székelyföldön. Kutatási jelentés. ASPSA, Sepsiszentgyörgy, 2002.

5. Bogdanor Vernon (szerk.): The Blackwell’s Encyclopedia of Political Science. Blackwell Publishers, Oxford, 1991.

6. Politikai kultúra és médiafogyasztás a Székelyföldön. Kutatási jelentés. ASPSA, Sepsiszentgyörgy, 1999.,  2003.

7. Hague–Harrop–Breslin: Political Science. A comparative perspective. Hougton–Mifflin Publishers, Boston, 1999.

8. Táll Éva: Városi vezetők értékrendje. In: Pálné Kovács Ilona (szerk.): Tények és vélemények az önkormányzatokról. MTA–RKK, Pécs, 1996.