Június 2007
Közigazgatás, reform


  Bevezető
  

  Egy utca hossza; Egy furcsa nap (versek)
  Papp Attila Zsolt

  A visszavonható ténylegesség
  Bakk Miklós

  Igazgatás – közigazgatás – bürokrácia
  Cziprián K. Loránd–Deme Cecília

  Decentralizáció és dekoncentráció
  Butyka Loránd

  A közszolgálati rendszerek összehasonlító elemzése
  Deme Cecília

  A politikai korrupció természetrajza
  Gulyás Gyula

  Napjaink romániai köztisztviselői
  Szőcs Levente

  Helyi önkormányzatok, civil szervezetek és magánvállalkozások
  Jenei György–Kuti Éva–Horváth Ágnes

  A pénzlépő kislány (próza)
  Váradi Nagy Pál

  Szociális partnerség Székelyudvarhelyen
  Balogh Márton

  Romániai magyar nyelvű közigazgatás és közigazgatási nyelvhasználat
  Kozma Csaba


EURÓPAI NAPLÓ
  Mindennapos népszavazás
  Zirkuli Péter


TOLL
  Határtalan irodalom
  Sárközi Mátyás

  Dsida Jenő, a nyelvvédő
  Cseke Péter

  Móser Zoltán erdélyi fényképei elé
  Tánczos Vilmos

  Szebeni kanálisfedők
  Győrffy Gábor

  Igazgatnak, közigazgatnak
  Kalinovszky Dezső


TÁJOLÓ
  Gondolatok a dulaizmus kori székelyföldi arányosítás és kivándorlás témakörében
  Varga Sándor


HISTÓRIA
  Az 1848-as forradalom és a kolozsvári sportélet kapcsolatai
  Killyéni András


VILÁGABLAK
  Centralizáció és decentralizáció az Európai Unióban
  Vasile Prahovean

  Kisebbségi sajtó Európában
  Székely Kriszta


MŰ ÉS VILÁGA
  Irodalom, kultusz, társadalmi nyilvánosság
  Lakner Lajos


KÖZELKÉP
  Személyi állomány és szervezeti kultúra a székelyföldi önkormányzatokban
  Cziprián K. Loránd–Kozma Csaba

  Önkormányzatok és politika
  Hornung Ferenc–Szabó Ferenc

  Cigány-kérdés alulnézetből
  Wilhelm Sándor


TÉKA
  A csoda fogságában
  Demény Péter

  Tan–nyelv–politika
  Benő Attila

  Kegyetlen, szép magyar sors
  Ráduly Zoltán

  A történetek és azok vége
  Péter Árpád

  A helytállás enciklopédiája
  Győrffy Gábor

  A Korunk könyvajánlata
  


TALLÓ
  Geert Bouckaert A teljesítményelvű közigazgatásról
  Deme Cecília



  ABSTRACTS
  

  Számunk szerzői
  

Gulyás Gyula

A politikai korrupció természetrajza

 

Definíciós nehézségek

A korrupció pejoratív kifejezés: valami rossz. Gombár Csaba szerint: „közrossz”.1 A latin „corrumpo” – akárcsak az angol és francia „corruption” – valaminek az elrontását, megrontását, elferdítését, maghamisítását, elcsúfítását, lealjasodását, rothadását, bomlását, lezüllését, illetve valakinek a megvesztegetését és erkölcsi megrontását jelenti. Hogy a politikai korrupciónak nevezett jelenség miért tartozik a deviancia, a romlás kategóriájába? Menten kiderül, ha feltesszük a „mihez képest rossz?” kérdését.2 Kiderül, hogy a politikai korrupció számtalan definícióját a „jó” különböző kritériumai alapján csoportosíthatjuk. A „jó” vonatkoztatási keretét betöltheti a jogszerűség, a közérdek, a közvélemény.

A jogon alapuló definíció. Eszerint egy köztisztviselő magatartása akkor korrupt, ha megsérti a politikai rendszernek azokat a formális szabályait, amelyeknek a betartása számára kötelező.3 Nye szerint egy politikai cselekvés abban az esetben minősíthető korruptnak, ha a közszereplő magánnyereség okán megsérti kötelezettségeit. A jogi definíció egyszerre túl szűk és túl tág: nem minden törvénytelen cselekvés szükségképpen korrupt, és nem minden korrupt cselekvés szükségképpen illegális. Az előbbire lehet példa a sikkasztás, a hűtlen kezelés és a csalás, az utóbbira az, amikor pl. a parlament olyan törvényt alkot, amely kielégíti ugyan az alkotmányossági kritériumokat, de a törvény nem a közjót, hanem szűkebb csoportérdekeket, esetleg magának a parlamentnek az érdekeit szolgálja. Megfontolandó továbbá, hogy a törvény maga is lehet fölösleges, rossz vagy egyenesen embertelen, amely szemben áll az emberiség évezredes erkölcsi hagyományával, a „természetjoggal” vagy az erkölccsel. Azaz a jogszerű magatartás nem feltétlenül „jó”, a jogsértés pedig nem szükségképpen „rossz”: adott esetben a jogi mérce, a pozitív jog maga is megítélésre és megmérettetésre szorul. Ha pl. egy koncentrációs tábor beosztott köztisztviselőjeként megvesztegetem a tábor vezetőjét, hogy engedje szabadon egyik barátomat, akkor kétségkívül olyan jogsértést követek el, vagy olyan jogsértésre bírom rá főnökömet, ami egyszersmind korrupt cselekedet is: magatartásom azonban erkölcsi értelemben nagyon is tiszteletre méltónak tekinthető.

Közérdekalapú definíció. Hogy adott esetben mi minősül közérdeknek? És ki határozza azt meg? Milyen procedúrák által? A többségi szavazás, a piac, a konszenzusra jutás egyaránt szolgálhat a közjó meghatározásának intézményeként. A másik nagy kérdés: beleértendők-e a közjó és közérdek fogalmába az olyan értékek, mint a szabadság, a személyiségi jogok és az igazságosság vagy csak pusztán az anyagi értelemben vett hasznosságok? A két érték harmonizáltatása nehézségekkel jár. Egy bűncselekményt követő börtönbüntetés helyénvalónak tűnik, függetlenül ennek egyéb következményeitől, mert a jogszerű felelősségrevonás és büntetés a közjót, az állampolgárok biztonságát és a társadalmi igazságosságot szolgálja. A büntetés azonban társadalmi-jóléti veszteségeket is jelent: ennek alapján javasolja G. J. Becker a bűnüldözés megközelítésének alternatív, teleologikus módját. Okfejtésének lényege az, hogy a bűnözést a társadalmi jólét maximálása, illetve a társadalmi veszteségek minimalizálása szempontjából kellene megközelíteni és politikailag kezelni. A törvénysértők börtönbe zárása ugyanis nemcsak a bűnözés forrásait apasztja, hanem a börtönök fenntartása kapcsán társadalmi költségekkel is jár, másfelől a delikvenseknek a termelésből való kiesése ugyancsak jóléti veszteségként könyvelhető el. Becker azt javasolja, hogy a társadalmi költségekkel és veszteségekkel járó börtönbüntetéseket pénzbüntetésekkel kellene felcserélni, ami az elítéltek számára lehetővé tenné a termelésbe való visszatérést, ami növelné a GDP-t és az adók folytán a költségvetési bevételeket is. A példa világosan mutatja, hogy a közjó vagy közérdek fogalmának két, eszmeileg összetartozó eleme, az „általános jólét” és a „normatív helyesség” egymás rovására érvényesülnek: a jogi és erkölcsi normák érvényesítése jóléti veszteségekhez vezethet, a társadalmi jólét maximálása a deontikus értékek felszámolásához.

Közvélemény-alapú definíció. E megközelítés szerint egy magatartás akkor ítélhető különösen korruptnak, ha mind a köztisztviselők, mind az emberek annak ítélik meg, és ha mindkettő elítéli azt (fekete korrupció). A korrupciós spektrum másik szélsősége a fehér korrupció. Ez olyan cselekedet vagy magatartás, amelyet mind az elit, mind az emberek korruptnak ítélnek, de amelyet  nem tekintenek eléggé  veszélyesnek  ahhoz, hogy fel kellene lépniük ellene. E két szélsőség között helyezkednek el azok a magatartásformák, amelyek megítélésében lényeges különbség tapasztalható az elit és a közember között: ugyanazt a jelenséget az egyik korruptnak, a másik elfogadhatónak tekinti (szürke korrupció).

 

A korrupciós cserefolyamat

A politikai korrupció  egyének, csoportok vagy intézmények közötti tranzakció: a cserekapcsolat egy formája. Mint minden csere, a politikai korrupció is javak és személyek (csoportok) olyan mozgása, amelynek négy eleme van: 1) a korrumpáló, az illegitím ügylet kezdeményezője, 2) a korrumpált, a kétes tevékenység elfogadója, 3) a korrumpáló által felajánlott megvesztegetési díj, és 4) a korrumpált által elfogadott előny.4

A korrupt tranzakció szereplői – a korrumpáló és a korrumpált – lehetnek individuális személyek, csoportok vagy szervezetek. A korrumpáló az illegitim aktus kezdeményezője, a korrumpált a felajánlás elfogadója. Mindkettő egyaránt lehet köztisztviselő (politikus, magas vagy alacsony beosztású közhivatalnok, bíró stb.), újságíró, egy nyomásgyakorló szervezet képviselője vagy privát személy. Egyszóval: a közpolitika valamennyi szereplője. A megvesztegetők és megvesztegetettek lehetnek állampolgári csoportok és szervezetek csakúgy, mint közhatalmi intézmények vagy testületek.

A korrupciós csere – akárcsak a csere legitim formái – soha nem önkényes és esetleges, hanem mindig valamilyen intézményes rendnek vagy szabályrendszernek engedelmeskedik. Az illegitim csere keretfeltételét biztosító intézmények vagy szabályrendszerek alapján a politikai korrupció három ideáltípusáról lehet beszélni: 1) gazdasági csere elvére épülő korrupcióról, amelyben a cserét szabályozó intézmény a piac, 2) politikai csere elvére épülő korrupcióról, amely a hatalom-működés, parancs-engedelmeskedés logikáján nyugszik, 3) társadalmi csere elvére épülő – hálózati – korrupcióról, amely „közösségi” normákon, a közösség tagjainak egymás iránti szolidaritásán, bizalmán és kölcsönös viszonyán alapul.

1. Gazdasági cserét modelláló politikai korrupció. A korrupt köztisztviselő ebben az esetben „vállalkozásnak” fogja fel hivatalát, pozícióját saját haszonmaximálása szolgálatába állítja, a korrupt tranzakciókba pedig csak akkor fog belépni, ha a költség–haszon egyenlege számára pozitív, azaz ha a lebukás kockázata, illetve az azzal járó potenciális veszteségek kisebbek a korrupt cserekapcsolatból származó előnyöknél. Ha pl. a kiszabható büntetés „megfelelően” súlyos, ha köztisztviselői állását nem könnyen tudja felcserélni egy hasonló jövedelemmel járó (nem köztisztviselői) állásra, vagy ha az elérhető alternatív álláslehetőséggel járó jövedelem kevesebb vagy nem haladja meg köztisztviselői állása fizetését, akkor nagy valószínűséggel tartózkodni fog az illegitim cserekapcsolatba való belépéstől.

2. Hatalmi cserét modelláló politikai korrupció. A csere eme kapcsolatrendszerei mindig feltételeznek egy olyan patrónust, aki befolyásánál fogva képes a csere kikényszerítésére és a csere ekvivalenciáinak a meghatározására. Ennélfogva mindig egyenlőtlen a csere, és sok esetben hatalmi pozícióból diktált az ár. Ennek közelebbi „oka” az, hogy a patrónus – aki lehet politikus, magas rangú kormánytisztviselő, tekintélyes nyomásgyakorló szervezet vezetője vagy egyszerűen egy nagyon befolyásos gazdag ember – monopolhatalommal rendelkezik bizonyos embercsoportok (klientúra) fölött. Vagyis: a szükségletek feletti monopólium képezi az alapját annak, hogy a szükségletek kielégítése fejében megfelelő politikai ellenszolgáltatást követelhet cserébe. A patrónus–kliens-kapcsolatok szinte minden esetben a gazdasági és politikai szereplők – vagy általánosabban fogalmazva a civil társadalom és a politika – közötti kapcsolatok, amelyen belül mindkét fél betöltheti a patrónus és a kliens szerepét. Patrónus lehet az a politikus vagy magas beosztású közhivatalnok vagy ezek egy csoportja, aki a közbeszerzésekkel kapcsolatos szerződések odaítélése fölött diszponál, annak a lobbiszervezetnek a vezetője vagy vezetése, akinek támogatása nélkülözhetetlen egy politikai párt választási kampányának finanszírozása és szavazatmaximálása szempontjából, az a hatalmas vállalkozó, aki gazdasági hatalmánál fogva eldöntheti a környék infrastruktúrális és/vagy gazdasági fejlődésének sorsát. 

A patrónus–kliens viszonyrendszerrel rokonítható az atyafiság és nepotizmus „intézménye”, ahol az előbbihez hasonlóan hatalmi pozícióban álló személyek dönthetnek olyan fontos kérdésekben, mint a nagy haszonnal kecsegtető üzleti koncessziók, a kulcspozíciókba való kinevezések, a magánvállalatok negyvonalú állami felvásárlása, importengedélyek kiadása stb. Az ilyen meglehetősen értékes jószágok fölötti rendelkezési jog a fentiekhez hasonlóan megteremti korrupt módon történő hasznosításuk lehetőségét. A patrónus–kliens viszony és a nepotizmus között az egyetlen döntő különbség az, hogy míg az utóbbinál az előnyöket rokonok, barátok és cimborák között osztják el, addig az előbbinél ezt nem veszik tekintetbe.

Érdemes megemlíteni, hogy a hatalmi monopóliumon alapuló politikai cserének ezek a formái látszólagos stabilitásuk ellenére mégsem igazán stabil politikai kötelékrendszerek, aminek oka magának a monopóliumnak a természetében rejlik.  Ugyanis minél szélesebb klientúra fölött rendelkezik a szóban forgó patrónus, annál nagyobb a veszélye annak, hogy a klientúra és a patrónus–kliens kapcsolatrendszeren kívül rekedtek összefognak, és fellázadnak ellene. Ezért a teljes monopolhelyzet csak annak árán tartható fönn, hogy a patrónus egyre többet ígér klienseinek, és egyre kisebb ellenszolgáltatást vár el tőlük cserébe, ami szintén aláássa a monopolhelyzetet. A tökéletes monopolhelyzet két szélsősége a kormányzat egy bizonyos lobbi-szervezet által való ellenőrzése, illetve az összes nyomásgyakorló szervezet kormányzat általi ellenőrzése lenne. Az előbbi a pénz, az utóbbi a hatalom egyértelmű diktatúrájával lenne azonos. Ez azonban lehetetlen, mert a monopolhelyzetet élvező patrónusnak – legyen az politikus vagy vállalkozó, politikai vagy lobbiszervezet – szembe kell néznie és meg kell küzdenie az ugyancsak monopolhelyzetre áhítozó konkurenciával, a többi politikussal és politikai párttal, illetve a többi nyomásgyakorló szervezettel.

3. Társadalmi cserét modelláló hálózati korrupció. A korrupciós hálózat olyan informális és illegitim kapcsolatrendszer, amelynek szereplői ugyanakkor a legális és legitim politikai intézmények képviselői is.5 Az a tény, hogy a) különböző társadalmi világokat (politikusok, bürokraták, lobbisták) és különböző erőforrásokat (pénz, hatalom, szakértelem) integrál, és b) hogy tagjai  egyszersmind köztiszteletben álló közéleti szereplők is, magyarázatul szolgálhat a hálózat olykor szinte korlátlannak nevezhető hatalmára. E koncentrált erőforrások birtokában és annak következtében, hogy emberei a parlamentben, a kormányhivatalokban és a bíróságokon egyaránt informális és illegitim szervezetük érdekeit „képviselik”, nem pedig valódi megbízóikét, a hálózat képes arra, hogy befolyását és hatalmát a társadalmi, gazdasági és politikai élet szinte valamennyi területére kiterjessze.

Mindez azt jelenti, hogy a törvényesnek és a törvényen kívülinek elmosódnak a határai, mert az uralkodó és hatalmi elit, amelynek a törvényesség, a közjó és a társadalmi igazságosság fölött kellene őrködnie, illetve tevékenységével azt előmozdítani, maga válik törvénysértővé, a közvagyon és közjó rombolójává, a társadalmi igazságtalanságok elkövetőjévé.

 

Korrupció és társadalom

A politikai korrupció funkcionális magyarázata szerint a korrupció lehet jó, valami pozitív és hasznos dolog, ha a rendszer szolgálatában áll, és csak akkor negatív, káros, ha a rendszer szempontjából diszfunkcionális.6 A funkcionalisták – Mandeville-hez hasonlóan – abból indulnak ki, hogy a magatartás individuális szintű motivációiból nem lehet következtetni annak társadalmi hatására és következményeire, mert a mens rea (a bűnös tudat) által motivált cselekvésnek a rendszer szempontjából lehetnek pozitív, nem szándékolt következményei is. Így a korrupció is kedvezően befolyásolhatja a társadalomegész vagy a gazdasági, a kulturális és a politikai alrendszer működését. Mandeville-hez képest itt azonban egy megszorítást tesznek, mondván, hogy nem az általában vett hatalommal való visszaélés és nem minden hatalommal való visszaélés vagy törvénytelenség jár pozitív társadalmi hozadékkal, hanem csak az, amely a) a rendszer strukturális problémáira  adott válaszreakció, és b) amelynek a rendszer egészére gyakorolt hatása pozitív, azaz amelynek esetében a korrupcióból eredő társadalmi (aggregált) hasznosságok és nyereségek meghaladják a korrupció által okozott – általában negatív externáliákként megjelenő – károkat és veszteségeket. Ez a megszorítás azt is jelenti, hogy a pusztán individuális okokra és motívumokra támaszkodó korrupciós gyakorlatokat a funkcionalizmus is egyértelműen negatív jelenségként ítéli meg. A funkcionalisták egy másik érdeme az, hogy felfedezik a korrupció ellentmondásos és kétértelmű hatásait, azt, hogy annak bizonyos formái előmozdíthatják egy társadalmi alrendszer hatékony működését, vagy orvosolhatják annak funkcionális zavarait, de ezzel párhuzamosan negatív módon befolyásolhatják egy másik alrendszer működését.

 

Korrupció a modern világban

A politikai korrupció strukturális „okai” vagy ösztönzői a modern társadalmakban sokfélék lehetnek.7 Ezúttal csak háromra utalok:

a) A jogrend és a társadalom értékrendje közötti diszkrepancia, ami abban jelenik meg, hogy a jogrendszer tiltja, illetve nem teszi lehetővé a társadalom vagy a társadalom egyes csoportjai számára bizonyos szükségletek kielégítését. Klasszikus példája ennek a korrupcióval társult prostitúció, melynek gyakorlását a jogrendszerek többsége tiltja vagy korlátozza.

b) A közhivatalok bürokratikus szervezeti felépítéséből adódó merevség és rigidi-tás abban nyilvánul meg, hogy képtelenek a külső környezeti változásokra, kihívásokra és igényekre megfelelő időben és módon reagálni. A bürokratikus „szerep” megköveteli a szabálykonform fegyelmezett magatartást, amelyben a hangsúly a procedúrákhoz való ragaszkodásra esik, és ennek során feledésbe merülhet a hivatal rendeltetésének célja, az, hogy mi végre alkalmazzák a procedúrákat. Ez a „begyakorlott tehetetlenség” (trained incapacity) – ahogy Merton nevezi – olyan diszfunkciókhoz vezet, amelyek akadályokat gördítenek a közösségi célok megvalósítása elé éppúgy, mint az állampolgárok szükségleteinek kielégítése elé. Ez azzal a következménnyel járhat, hogy az emberek megvesztegetéssel vagy egyéb más törvénytelen eszközzel próbálják a hivatalos csatornákat megkerülve szükségleteiket, jogaikat vagy jogosultságaikat kielégíteni.

c) A politikai korrupció elkövetésére ösztönző strukturális tényezőként lehet kezelni a köztisztviselők és közhivatalok ellenőrzésében mutatkozó „hiányosságokat” vagy  általánosabban és szigorúbban fogalmazva: a politika civil társadalom általi ellenőrzésének a gyengeségeit. Az ellenőrzés gyengesége két következménnyel járhat: egyfelől illegitim cselekedetek megtételére késztetheti a köztisztviselőket, mert szoros ellenőrzés hiányában kicsi a lebukás veszélye és kockázata, másrészt azt eredményezheti, hogy a korrupt politikusokat újraválasztják, a korrupt közhivatalnokokat nem fosztják meg állásuktól.

A funkcionalista megközelítés szerint például a prostitúcióhoz vagy a bürokratikus szervezet rigiditásához kapcsolt korrupció hasznos lehet, mert a) növeli a korrupt cserében részt vevők közvetlen „jólétét” vagy hasznosságérzését, b) segít megoldani egy strukturális problémát, a jogrendszer és a társadalom értékítélete közötti konfliktust, illetve a bürokratikus szervezet hatékony működésének a hiányosságait, c) a prostitúció esetében csökkenti a büntetéssel járó társadalmi költségeket, a bürokrácia esetén pedig a szervezet megreformálására fordított társadalmi költségeket. A korrupció azonban csak akkor minősíthető hasznosnak, ha e „pozitív” hozadékai meghaladják az általa okozott károkat, az illegitim csere negatív externáliáit. E negatív externáliákhoz sorolható a jogrendből való kiábrándultság, az erkölcsök meglazulása és a közhivatalokba fektetett társadalmi bizalom elvesztése.  

Összefoglalva elmondható, hogy a funkcionalizmus pusztán a korrupt csere manifeszt rendszerfunkcióinak – önmagában is ellentmondásos – elemzésére összpontosít, eltekint viszont annak latens társadalmi-politikai következményeitől, attól, hogy:

a) a korrupció rövid távon ugyan meggyorsíthatja a folyamatokat, vagy orvosolhatja a rendszer funkcionális zavarait, hosszabb távon azonban nem „olaj”, hanem sokkal inkább „homok” a gépezetben;

b) nem veszi figyelembe, hogy a korrupciónak vannak „áldozatai”, hogy a korrupció nem kompenzálja a társadalmi-politikai egyenlőtlenségeket, hanem más formában hívja életre azokat;

c) rejtett természete megakadályozza, hogy áldozatai kihasználják vagy szembeszálljanak vele, mert „elvakítja”, becsapja és manipulálja áldozatait.

 

A korrupció elleni harc

A politikai korrupció üldözése és büntetése kényes kérdés, aminek oka részben abban van, hogy az üldözők és üldözöttek, a felelősségre vonók és felelősségre vontak ugyanannak a hatalmi elitnek a tagjai: a hatalom birtokosai  büntetik a hatalom birtokosait, ami „családi ügyet” csinálhat a korrupció elleni harcból, és ennek komoly következményei lehetnek a korrupció elleni küzdelem hatékonysága szempontjából. Ha a politikai korrupció elleni küzdelem „családi ügy”, olyan harc amelyben a hatalmi elit mintegy önmaga ellen lép fel, akkor joggal tehető fel a kérdés, hogy milyen érdeke fűződik az uralkodó elitnek az önmegtisztuláshoz, és ha a civil társadalom nem tudja ellenőrizni a hatalmat, akkor sikeres és hatékony lehet-e ennek az elitnek az „önbüntetése”.8

Az uralkodó elit különböző csoportjai közötti viszony az esetek többségében kétértelmű, és ugyanez a kétértelműség jellemző az elitnek mint elitnek a civil társadalomhoz való viszonyára is. A politikusok és a bürokraták vagy a magas rangú kormánytisztviselők és a nyomásgyakorló szervezetek képviselői közötti viszony alapulhat az egyik vagy a másik fél dominanciáján vagy ideiglenes egyensúlyi állapotán, kapcsolatuk érdekeik és erőforrásaik függvényében öltheti a harc vagy a kooperáció formáját, a civil társadalomhoz való viszonyukban azonban közös frontot alkotnak, mert valamennyiüknek elemi érdeke a civil társadalom legitimációjának a megőrzése, hisz annak elveszítése beláthatatlan következményekkel járhat. Ezzel magyarázható, hogy a korrupció elleni küzdelem, amelyet valamennyi kormány a zászlajára tűz, maga is kétértelmű, kontextusfüggő: az eliten belüli erőviszonyok, illetve az elitnek a civil társadalomhoz való viszonya fogja meghatározni, hogy a korrupcióellenes politikai stratégiák látszatstratégiák lesznek-e vagy valódiak. Gyenge civil társadalom  esetén a korrupcióellenes politikák nagy valószínűséggel látszatpolitikák lesznek, melyek célja nem a korrupció tényleges kiirtására irányul, hanem a civil társadalom megnyugtatására és manipulálására. Valójában a korrupció elleni politikai harc ritkán törekszik a korrupció radikális kiirtására, mert ahhoz azokat a strukturális „okokat” kellene megszüntetni, amelyek kiváltják azt, erre pedig egyetlen rezsim sem vállalkozik. Ehelyett megelégszenek az intézmények „megreformálásával”, amelyek azonban – mint arra R. Ackermann rámutatott9 – nem egy esetben pontosan az ellenkező célt szolgálják, nevezetesen a korrupció könnyebbé tételét a megreformált szervezeten belül.

A politikai korrupció elleni harc maga is kétes politikai eszközzé válhat, amely a civil társadalom manipulálásán túl a hatalmi eliten belüli politikai küzdelmek fegyvere is lehet. A politikai korrupció vádja alapján kísérletet lehet tenni az államcsínyek erkölcsi „igazolására”, és azzal lehet érvelni, hogy azok a korhadt és korrupt rezsimek eltüntetésére irányultak, függetlenül attól, hogy a korrupciós vád valódi-e vagy pusztán rágalom. Korrupciós vád alapján meg lehet szabadulni párton vagy koalíción belüli politikai riválisainktól, de a korrupció elleni kormányzati küzdelem szolgálhatja a politikai ellenzék lejáratását vagy lehetetlenné tevését is. Az ilyen és ehhez hasonló esetekben általában nem szükséges a mélyebb érvelés és „bizonyítás”, mert kivétel számba mennek azok a politikusok vagy magas rangú köztisztviselők, akiknek ne lenne „vaj a füle mögött”. Más esetekben elég néhány dokumentumot felfedni vagy néhány hamis tanút előállítani ahhoz, hogy a nemkívánatos köztisztviselőt a korrupció hírébe hozzák.

A korrupció elleni küzdelem lehet „valódi” is, amikor a kormány tényleges lépéseket tesz a korrupció okozta krízis orvoslására. A korrupcióellenes politikák részben annak a függvényei, hogy a kormányzatok a) mit tekintenek a korrupció okának, b) hogyan ítélik meg annak társadalmi következményeit, és c) hogy a kormányzat mennyire elszánt a korrupció felszámolására.

Ha a kormány a korrupció genezisét (eredetét) individuális okokban, a köztisztviselők erkölcsi gyengeségében és opportunizmusában látja, akkor a korrupcióellenes stratégiák nagy valószínűséggel a büntetéspolitika, a fizetéspolitika, a szigorúbb külső és belső ellenőrzés vagy az erkölcsi átnevelés (reszocializáció) formáját vagy ezek valamilyen kombinációjának formáját öltik. A fenti stratégiák a korrupcióra ösztönző tényezők és motivációk minimalizálását, illetve a korrupt magatartás költségessé tevését célozzák. A gyakorlati életben a két leggyakrabban és „legsikeresebben” alkalmazott technika a szigorúbb büntetéspolitika és a fizetéspolitika. Ezek kombinációját alkalmazták Szingapúrban és Hongkongban, a világ két legkevésbé korruptnak minősített országában, melyekben a korrupció ma már eseti tény és nem általános gyakorlat.

Az elrettentő büntetéspolitika és a vonzó fizetéspolitika kombinációjával sikeresen vissza lehet szorítani a korrupciót – gyökeres felszámolása nyilvánvalóan lehetetlen –, azonban jól láthatóan ennek is van ára. Ugyanis a szigorú büntetéspolitika a jogállamiság elveinek és a személyi szabadságjogoknak a megsértésével járt, mert elvitatta az ártatlanság vélelmének  és a törvény előtti egyenlőségnek az elvét. A fizetéspolitika, a köztisztviselők fizetésének radikális megemelése bizonyára szintén hozzájárult a korrupció csökkentéséhez, de ennek is megvolt az ára, ugyanis – tisztán közgazdaságilag szemlélve – nem lehetetlen, hogy a megemelt köztisztviselői bérek többe kerültek a költségvetésnek, mint azok a veszteségek, amelyek a korábbi korrupciós gyakorlatból származtak.

 

Korrupciós botrányok

Az emberek a hatalomgyakorlás erkölcsi elfajulását látják a korrupcióban; alapvetően morálisan és emocionálisan reagálnak a nyilvánosságra jutott illegitim politikai tranzakciókra. A korrupciós politikai botrányok a köztisztviselők deviáns magatartására adott olyan „társadalmi” válaszoknak tekinthetőek, amelyek erkölcsi felháborodást foglalnak magukban. A botrány lényeges pontokon különbözik egy nemkívánatos magatartást követő egyszerű helytelenítéstől és az emberek politikához való természetes beállítódásától, amely ambivalensen viszonyul a korrupcióhoz, mert:

a) a korrupt magatartásra adott társadalmi reakció a botrány esetében szinte mindig intenzív felháborodás és düh, nem puszta helytelenítés vagy cinikus beletörődés;

b) a szóban forgó köztisztviselőnek, politikusnak, bírónak, bürokratának vagy közhivatalnak a korrupt magatartása rendszerint meglepetésként és sokként éri azt a társadalmi csoportot vagy magát a társadalmat, amely a devianciára reagál;

c) a botrány általában olyan devianciára való társadalmi reakció, amelyet olyan politikai megbízatást betöltő személy vagy intézmény követ el, akibe vagy amelybe az emberek „társadalmi bizalmat” fektettek. A politikai intézményekbe és közfunkciókba vetett és fektetett bizalom azt jelenti, hogy az emberek úgy gondolják, a parlament, a kormány, a bürokrácia, a bíróságok, a rendőrség stb. az alkotmányos és intézményes szabályoknak és a megbízatás erkölcsi intézménye elveinek megfelelően működik, és a köztisztviselők ezeknek a szabályoknak és elveknek megfelelően járnak el. Ha ezek a politikai intézmények nem az alapjukat képező formális szabályrendszerek alapján működnek, és ha a köztisztviselők semmibe veszik az intézményes szabályokat és a megbízatás erkölcsi elveit (a hatalmi viszony reciprocitás elvét), az nem pusztán azért vált ki közfelháborodást, mert megsértették a törvényt (a gyilkos és a rabló is ezt teszi), vagy mert meglopták a közvagyont, vagy mert visszaéltek a hatalommal, hanem mindenekelőtt azért, mert mindez együtt azt a képzetet sugallja, hogy a társadalmi-politikai berendezkedés „mint olyan” igazságtalan és korrupt, amelyben a törvénytelenség az úr. Az emberek mindezt a társadalmi-politikai berendezkedés egyfajta önmeghasonulásaként élik meg, mert azt tapasztalják, hogy itt maga a rendszer tér el vagy veszi semmibe saját normáit és identitását, ez pedig az emberek számára elfogadhatatlan, borzalmas és botrányos. A deviáns köztisztviselői vagy intézményes magatartás tehát akkor vezet botrányhoz, ha a korrupció a társadalom intézményes és erkölcsi rendjét fenyegeti, ha a káosz, az anarchia, a törvénytelenség és az igazságtalanság rémképét idézi fel a közösségben.

Maga a botrány egy többszereplős „játék”, közösségi cselekvés és dráma, amelyben a nyilvánosságnak is megvan a maga szerepe. Hasonlóan a színházhoz, a botrány is a maszkírozás és demaszkirozás, a látszat és valóság ellentéteiben mozog, a maszkírozástól halad a demaszkírozás, a látszattól a valóság felfedése felé. A látszat leleplezése annak a revelációját jelenti, hogy a megbízatás szerepét betöltő köztisztviselő vagy közintézmény nem az, aminek „fogalma szerint” (ideálisan) lennie kellene, amit eddig önmagáról állított, és aminek eddig gondoltuk, hanem valami más, ennek pontosan az ellentettje. A korrupt magatartás felfedése és leleplezése ezért a köztisztviselő vagy közintézmény „státusának lefokozása” és a deviáns cselekvő valódi (korrupt) identitásának a napfényre hozatala. A köztisztviselő vagy a közhivatal, a bíró vagy a rendőrség stb. valódi (korrupt) identitásának a megragadása azért státusdegradáció, mert a látszatteremtő, korrupt magatartás morálisan alacsonyabb rendű státus a nem korruptnál – csakúgy, mint a hazugság az igazmondásnál –, ezért nem méltó a közbizalomra. A botrány nemcsak azt az értékítéletet tükrözi, hogy a társadalmi megbízatást betöltő korrupt személy vagy intézmény érdemtelen a társadalom bizalmára, hanem azt is megmutatja, hogy „miért”. Például a rendőrségi korrupcióval kapcsolatos botrány nemcsak azt az értékítéletet tartalmazza, hogy a rendőrök és a rendőrség mint intézmény érdemtelen az emberek bizalmára, hanem azt a tényítéletet is, hogy a rendőrség valójában nem a törvény érvényre juttatása vagy kikényszerítése érdekében, hanem annak – partikuláris hasznot hozó – áthágása érdekében cselekszik, hogy nem a bűnt üldözi, hanem ő maga követ el bűnöket. Ehhez hasonlóan a bírákkal vagy a kormányhivatalokkal kapcsolatos korrupciós botrány is egy tény és egy értékítélet kettős tartópillérén nyugszik. A korrupt bíró azért méltatlan a társadalom bizalmára, mert tevékenysége nem az igazságos ítélet eltalálására irányul, ellenkezőleg, ő maga követ el igazságtalanságot, mert nem ugyanazt a mércét alkalmazza az azonos esetekre, vagy mert tudatosan és részrehajlóan tér el a retributív igazságosság elvétől, amely megköveteli a bűntett és a büntetés közötti megfelelő arányosságot. A kormányhivatalokkal kapcsolatos korrupciós botrányok pedig azt közvetítik, hogy a szóban forgó minisztérium és annak tisztviselői azért nem érdemesek az emberek bizalmára, mert a közjóra vagy közérdekre hivatkozva ennek pontosan az ellenkezőjét cselekszik, mert a közpénzeket klientúrák és/vagy a kormányzó pártok szavazatmaximálási törekvéseinek szolgálatába állítják.

A korrupciós botrány tehát egyfajta tapasztalás, és mint minden tapasztalás, kettős értelemben negatív: kiderül, hogy:

a) a hatalom nem úgy működik, ahogyan korábban véltük, és ahogyan önmagáról állította,

b) és az is megvilágosodik, hogy a hatalomgyakorlókban és a hatalomgyakorlásban nem bíznunk, hanem – ahogy Jefferson figyelmeztetett – gyanakodnunk kellett volna. A botrányban kifejezésre jutó társadalmi bizalomvesztés egyben a szóban forgó köztisztviselő vagy közhivatal autoritásának a megkérdőjelezése is: lojalitásmegvonás és legitimációvesztés. A botrány világosan megmutatja, hogy az autoritás elismerése, illetve a hatalom iránti lojalitás – amit Weber óta a legitimitás fogalmával jelölünk – alapvetően erkölcsi természetű viszony, amely a hatalom gyakorlói és az azzal nem rendelkezők közötti reciprok viszonyra épül. Azt is lehetne mondani, hogy „csak” a botrányban tárul fel a hatalom elismerésének – a legitimitásnak – mélyebb értelme és „erkölcsi” természete, az, hogy csak az a hatalom ismerhető el és méltó a társadalmi bizalomra, amely a kölcsönösségen alapszik, azaz amely „annak fejében”, hogy a választópolgárok lemondtak hatalmuk gyakorlásáról, ellentételezésként azok érdek- és értékrendszerét jeleníti meg a politikai gyakorlatban.

A korrupciós botrányban az erkölcsileg helyes és a helytelen hatalomgyakorlás (a korrupció) kérdése közüggyé válik, amelynek megvitatásában a „nép” is szót kér. A  botrány10 egyfajta rituális gyakorlat is, dráma, melynek cselekményét és végkifejletét a három főszereplő – a bűnös, a vádló és a közönség – közötti hatalmi erőviszonyok határozzák meg. A botrány tulajdonképpen a felelősségre vonás drámája, melyben a korrupt hatalomgyakorlónak „benyújtják élete számláját”.

 

JEGYZETEK

1. Vö. Gombár Csaba: A korrupció mint közrossz, In: Írások a korrupcióról. Helikon–Korridor, Bp.,1998.

2. Vö. John G. Petres and Susan Welch: Political Corruption in America: A Search for Definitions and a Theory. American Political Science Review, 78 September 1978, 974–84.

3. Vö. Joseph S. Nye: Corruption and Political Development: A Cost-Benefit Analysis.In: Political Corruption (eds. Arnold J. Heidenheimer, Michael Johnston, Victore LeVine). Transaction Publishers, New Brunswick (USA) and London (UK) 1990.

4. Vö. Hankiss Elemér: A korrupció. In: Társadalmi csapdák. Magvető Kadó, Bp., 1979.

5. Vö. Jean Cartier Bresson: Corruption Networks. Transaction Security and Illegal Social Exchange. In: Political Corruption (ed. by Paul Haywood). Blackwell Publishers, Oxford, 1997.

6. Vö. Samuel P. Huntington: Political Order in Changing Societies. Yale University Press, New Haven, 1968.;

Victor LeVine: Supportive Values of the Culture of Corruption in Ghana. In: Political Corruption (eds. Arnold J. Heidenheimer, Michael Johnston, Victor LeVine): Transaction Publishers, New Brunswick (USA) and London (UK) 1990.

7. Vö. Joseph S. Nye: i. m.

8. Vö. Jean-Louis Rocca: La corruption. Alternatives Économiques. Syros, Paris, 1993.

9. Vö. Susan Rose Ackerman: Corruption: A Study in Political Economy. Academic Press, New York, 1978. 9.

10. Vö. Bruce E. Gronbeck: The Rhetoric of Political Corruption: sociolinuistic. Dialectical and Ceremonial Processes. Quarterly Journal of Speech, 4:2, 1978.