Nyomtatóbarát változat: Országos Közoktatási Intézet > Új Pedagógiai Szemle 2004 július-augusztus > A lisszaboni folyamat és az oktatás

Kovács István Vilmos

A lisszaboni folyamat és az oktatás

Barcelonától az első időközi jelentés elfogadásáig (2002–2004. március)

A tanulmány1 összefoglalja, hogy 2000 és 2003 között mi történt az Európai Unió csúcsértekezletén Lisszabonban (2000-ben) elhatározott, a közösség jövője szempontjából meghatározó jelentőségű Munkaprogram megvalósítása terén. Megtudhatjuk, miként valósul meg az oktatásban az EU úgynevezett nyitott koordináción alapuló, az egyes országok törekvéseinek összehangolását célzó tevékenysége, valamint hogyan működik az oktatás koordinációjáért felelős brüsszeli adminisztráció, s milyen ellentmondások érzékelhetőek a koordinációs munka hétköznapjaiban.

Bevezetés

A 2000-ben Lisszabonban az Európai Unió állam- és kormányfőinek részvételével megtartott csúcsértekezlet célul tűzte ki, hogy „az évtized végére az Európai Uniónak a világ legversenyképesebb és legdinamikusabb tudás alapú társadalmává kell válnia, amely fenntartható gazdasági növekedésre képes a több és jobb minőségű munkahely teremtése, illetve az erősebb társadalmi kohézió által.”

Az oktatási ágazat számára az tette kiemelkedő jelentőségűvé a fenti cél elérése érdekében elindult szerteágazó és ambiciózus folyamatot, hogy az oktatással szemben is egyértelmű elvárások fogalmazódtak meg. A szisztematikus munka felgyorsította és elmélyítette az 1990-es években elindult európai szintű növekvő elkötelezettséget és szakmaiságot, ami határozott és egyre kontúrosabb cselekvésre ösztönözte, ösztönzi a tagországokat. A folyamat azonban csak az európai közösség több mint négy évtizedes történetén végigtekintve minősíthető fordulatot hozónak, a 2010-re kitűzött nagyratörő célok, illetve az addig rendelkezésre álló időtáv tükrében már távolról sem.

A célok elérése érdekében elfogadott munkaprogram végrehajtása során elért eredményekről az Európa Tanács 2004 tavaszi ülésére készített időközi jelentést az oktatási miniszterek tanácsa február 26-án elfogadta. Mivel ez a politikai értékelés egy időben készült e tanulmánnyal, mód nyílt arra, hogy a saját értékelő reflexiók a jelentés megfogalmazásaival párhuzamosan, esetenként azokkal vitatkozva jelenjenek meg.2

A magyar oktatásirányítás számos szereplője fontos dinamizáló hatásként élte meg a lisszaboni folyamat eddigi tapasztalatait. Az Oktatási Minisztérium szakmapolitikai irányait meghatározó dokumentumok érdemben reflektáltak a közös európai kihívásokra, és megfelelően építettek erre a munkára a strukturális alapok fogadására való felkészülés során is. A magyar közigazgatáson belül az érintett tárcák erőfeszítései nem teljesedhettek ki az e területen alig érzékelhető érdemi kormányzati koordináció hiánya miatt. A tanulmányban megfogalmazott legfontosabb tanulságok, hogy a koordinációt meg kell erősíteni, a folyamatban részt vevők körét ki kell terjeszteni a partnerség elveinek figyelembevételével, a hazai közigazgatási reform során maximálisan építeni kell a nyitott koordinációs eljárás EU-s tapasztalataira minden olyan ágazatban és ágazatközi politikaterületen, ahol a szereplők nagyfokú önállósága nélkül nem számíthatunk a kitűzött célok elérésére. Ezt a kihívást hangsúlyozza az a közelmúltban megjelent, az Európai Bizottság által kiadott, a strukturális politika jövőjéről szóló harmadik kohéziós jelentés is, amely a 2007–2013-as időszakra szóló tervezési prioritások között említi a közigazgatás decentralizációval összefüggő megerősítését és a strukturális alapok forrásainak a lisszaboni célok szolgálatába állítását.

Megállapítható, hogy az oktatás területén a lisszaboni erőfeszítések, illetve ezek tematizálása összhangban van a hazai szakmapolitikai prioritásokkal, így az érdemi bekapcsolódás egyrészt progresszív erőként való megjelenést biztosít az EU fórumain a magyar szakdiplomácia számára, másrészt a nemzetközi referenciakeretek közötti tanulás érdemben segítheti a hazai célok megvalósíthatóságát. A magyar oktatáspolitika számára a megfelelő szintű hasznosulásnak ma még hiányzó feltétele az átfogó szakmapolitikai látásmóddal rendelkező közigazgatási és a gyakorló szakemberek korlátozott száma és a folyamat széles körű publicitásának hiánya.

Előzmények: Lisszabontól Barcelonáig

A lisszaboni célok

A lisszaboni folyamathoz vezető út bemutatására számos tanulmány vállalkozott az elmúlt években (Halász 2002, Kemény 2003, Forgács–Loboda 2003), így az előzmények áttekintését a 2000 és 2002 közötti időszak legfontosabb eseményeire szűkítjük.

A 2010-es átfogó cél mellett a lisszaboni csúcstalálkozó állást foglalt arról is, hogy e cél elérése során meghatározó szerepet szán az élethosszig tartó tanulásnak. Ezért az Európa Tanács felkérte az oktatási miniszterek tanácsát arra, hogy „a nemzeti különbözőségek tiszteletben tartása mellett gondolja végig az oktatási rendszerek konkrét célkitűzéseit és az abból adódó feladatokat, és 2001 tavaszán nyújtson be átfogó jelentést az Európa Tanácshoz”.3 Az EU-tól szokatlan, a stratégiai célmegjelölés klasszikus ismérveinek eleget tevő elhatározás az Európai Közösségek történetében önmagában is jelentős politikai lépés. Az, hogy az oktatásnak érdemi szerepet szántak e célok elérésében, kitűnő esélyt teremt az ágazat kormányzati politikán belüli szerepének erősítéséhez.

A stratégiai célmegjelölést követően cselekedni kezdtek az érintett politikaterületek, csak példaként említem, hogy 2000 júniusában az Európa Tanács elfogadta az eEurope 2002 akciótervet, decemberben az Európai Bizottság által összeállított, ún. European Social Policy Agendát, amely modernizálni és megerősíteni hivatott az európai szociális modellt. Ezzel párhuzamosan a lisszaboni célokhoz kapcsolódva a szociál- és az oktatáspolitika területén is eljárási módként definiálták a foglalkoztatáspolitika területén már eredményesen alkalmazott nyitott koordinációs módszert (Open Method of Co-ordination – a továbbiakban OMC).

A nyitott koordinációs módszer (OMC)

Az OMC a 20. század utolsó évtizedében a közpolitika (public policy) és az ún. „új típusú kormányzás” (new governance) stratégiai irányait elemző szakirodalom kedvenc témája. Az élénk diskurzus oka, hogy sokak szerint ez a kormányzási eszköz a 21. századi politikaformálás nagy lehetősége, míg mások a hagyományostól eltérő megoldási módjai miatt szkeptikusan tekintenek rá.

A nyitott koordináció sajátosságai

A nyitott koordináció keretei közt részt vevő partnerek cselekvésének befolyásolása nem formális hatalmi eszközökkel és nem kötelező érvényű jogi szabályozással történik, hanem autonóm szereplők közös tanulási folyamata által. A felismert közös problémák megoldására együttesen végiggondolt és elfogadott eljárások eredményeként jön/jöhet létre konvergens cselekvés. A konvergencia elvárásának azonban nem a megoldások azonosságát kell jelentenie, hanem olyan egységes megoldási mechanizmusok alkalmazását, amelyek megkönnyítik a releváns és adekvát politikák kialakítását, az elért eredmények összehasonlíthatóságát és a bevált gyakorlatok cseréjét.

Az OMC folyamatának néhány fontosabb jellemzője:

Lisszabonban az Európa Tanács úgy határozta meg a nyitott koordinációs módszert, mint amely a stratégiai cél megvalósítását új módszerének alkalmazásával fogja segíteni olyan eszközként, amely lehetővé teszi a legjobb gyakorlatok elterjedését, és az EU céljainak elérése során a konvergencia irányában hat.

Ez a módszer – amelynek célja, hogy a tagállamok autonómiájuk érdemi részének megőrzése mellett segítséget kapjanak saját politikájuk fokozatos fejlesztéséhez – a következő elemeket tartalmazza:

A nyitott koordinációs módszer sajátosságai az EU meghatározása alapján

(1) irányvonalak4 rögzítése, amelyekhez a rövid, közép- és hosszú távú célok teljesítése érdekében meghatározott ütemtervet5 kapcsolnak;

(2) ahol lehetséges, olyan kvantitatív és kvalitatív indikátorok meghatározása és zsinórmértékek6 kijelölése, amelyek a világelsők mércéjéhez és az egyes tagállamokkal és szektorokkal szembeni elvárásokhoz illeszkednek, lehetővé téve a legjobb gyakorlattal való összevetést;

(3) az európai irányvonalak lefordítása olyan specifikus célokat és intézkedéseket tartalmazó nemzeti és regionális politikákra, amelyek figyelembe veszik a nemzeti és regionális sajátosságokat;

(4) a folyamatok időszakonkénti nyomonkövetése (monitoring), értékelése és társak általi értékelés7, amelyet kölcsönös tanulási folyamatként kell megszervezni.8

Cél, hogy a nyitott koordinációs módszer segítségével a rendelkezésre álló korlátozott hatáskört és erőforrásokat hatékonyabban lehessen felhasználni.

A nyitott koordinációs módszer eddigi EU-s tapasztalatait számos tanulmány elemzi, főként a hosszabb időszakot átfogó, tapasztalatokat felhalmozó foglalkoztatatás és szociálpolitika területén. E tanulmány később vizsgálja, hogy milyen eredményességgel sikerült alkalmazni az oktatás területén a módszer egyes elemeit.

A lisszaboni csúcs által meghatározott stratégia és a hozzárendelt munkamódszer megvalósításának első lépése az Európa Tanács 2001 márciusában tartott stockholmi ülése volt, amelyen elfogadták Az oktatási és képzési rendszerek konkrét jövőbeni céljai című dokumentumot. Ugyancsak ebben az évben az Európai Bizottság különböző kezdeményezéseket indított az élethosszig tartó tanulás és az e-learning területén.

Az oktatási és képzési rendszerek jövőbeni céljai és az ezekhez kapcsolódó munkaprogram

Az Európa Tanács és az Európai Bizottság – válaszul a tudás alapú társadalommal, a globalizációval és az EU bővítésével kapcsolatos kihívásokra – megfogalmazása szerint ambiciózus, ám reális célokat9 (ambitious but realistic goals) tűzött ki, és a csatlakozásra váró országokat is bevonta a munkába.

Az Európai Unió oktatási és képzési rendszereinek 2010-re elvárt jellemzői

A 2010-re elérendő állapot jellemzői

(1) Európa az oktatás és képzés területén a legjobb minőséget fogja képviselni – oktatási és képzési rendszereinek, intézményeinek minősége világszerte referenciául fog szolgálni.

(2) Az európai oktatási és képzési rendszerek kellően kompatibilisek lesznek ahhoz, hogy lehetővé tegyék az állampolgárok számára az átjárhatóságot és a sokszínűség kiaknázását.

(3) Az EU bármely tagállamában szerzett végzettségeket, tudást és ismeretet az állampolgárok karrierjük vagy további tanulásuk során képesek lesznek elismertetni az EU egész területén.

(4) Az európaiak előtt koruktól függetlenül nyitva fog állni az élethosszig tartó tanulás lehetősége.

(5) Európa nyitott lesz az Európán kívüli régiókkal való együttműködésre a kölcsönös haszon érdekében, miközben Európának preferált célállomássá kell válnia a világ más régióiból érkező diákok és kutatók számára.

A részletes munkaprogram

A részletes munkaprogram10 három stratégiai célhoz 13 kapcsolódó célkitűzést rendel, amelyek az oktatáshoz és képzéshez kapcsolódó szakmapolitikai területek széles spektrumát ölelik fel.

A munkaprogramban megfogalmazott három stratégiai cél és a hozzájuk kapcsolódó 13 célkitűzés

1. Az EU-s oktatási és képzési rendszerek minőségének és hatékonyságának javítása.

2. Az oktatási és képzési rendszerekhez való hozzáférés megkönnyítése mindenki számára.

3. Az oktatási és képzési rendszerek megnyitása szélesebb közönség számára.

A munkaprogram úgy fogalmaz, hogy „a nyitott koordinációs módszer keretein belül az oktatási és képzési rendszerek közös és átfogó stratégiája valósul meg. A stratégia két fő eleme: támogatni a tagállamokat abban, hogy javítsák oktatási és képzési rendszereiket, megteremteni a nemzetek közötti oktatási és képzési tevékenységek lehetőségét.”

A stratégiaalkotás ismérvei (helyzetelemzés, hierarchizált célrendszer, adekvát eszközök és elégséges erőforrások, folyamatkövető mennyiségi és minőségi mutatók, folyamatszabályozás/visszacsatolás) nem lelhetők fel teljeskörűen a munkaprogramban.

Nem készült átfogó értékelés az európai oktatási rendszerekről, még a PISA és más nemzetközi vizsgálatok eredményeinek felhasználása is csak az indikátorképzés és a „zsinórmértékek” kijelölésekor történt meg.

Nem kidolgozott a lisszaboni célok (versenyképesség, társadalmi kohézió, tudás alapú társadalom) és a fenti oktatási célok hierarchiája és logikai kapcsolata. A mennyiségi célok (benchmarks, lásd később) az Unió egészére fogalmazódtak meg, és az oktatási miniszterek 2003. májusi tanácsa elutasította azt a javaslatot, hogy e célok tagországi célokra bontása kötelezően megtörténjen. Így leginkább a szerencsére van bízva, hogy ki mennyit vállal, illetve vállal-e valamennyit az elvégzendő feladatokból.

A közösségi források felhasználása ma még a 2000 előtti elvek szerint történik mind a közösségi programok, mind a strukturális alapok forrásainak tekintetében. Kivételt éppen az újonnan csatlakozó tagországok jelentenek, amelyek nemzeti fejlesztési terveiket már Lisszabon után kezdték el kidolgozni. A magyarországi tervezőmunka e vonatkozásainak áttekintése azt mutatja, hogy a lisszaboni érvrendszer kedvezően befolyásolta mind az oktatás és szakképzés fejlesztésének tartalmát, mind pedig a tárgyalások során kiharcolt támogatási részesedést.

A célok és eszközök viszonyrendszere tehát nyitott, és ez nem is lenne probléma, ha a tagországok szintjén megtörténne e hiányosságok pótlása. Az élethosszig tartó tanulásról készített nemzeti beszámolókat nem sikerült kellően strukturáló keretek között tartani, így a belőlük levonható következtetések is bizonytalanok. Az időközi jelentés vitája során a tagországok visszatérő kifogása volt a jelentéskészítések bürokratikus terhe. Ez megerősíti azt a gyanút, hogy sok tagországnál nincs érdemi folyamatértékelés, hanem adminisztratív kényszernek engedő kirakatmunka folyik. E fenntartások ellenére is kiderül a bizottsági jelentésből, hogy a lisszaboni folyamat a tagállami reformtörekvések tartalmától és lendületétől függő jelentős megerősítő szerepet tölt be. Bizonytalan, hogy ebben az első néhány évben milyen mértékben vezethetők vissza a beszámolókban jelzett progresszív lépések a nemzeti politikai aréna saját logikájú döntéseire, és mennyire tekinthetők a nyitott kooperációs módszer termékeinek.

A célok megfelelősége

A célok mindenekelőtt megfelelnek annak a kritériumnak, hogy a részt vevő tagországok széles egyetértésére épüljenek, és így az általuk fontosnak tartott kérdések egyfajta szintézisét adják meg. A döntéshozatal lépései ugyanakkor számos olyan kompromisszumot kényszerítettek a folyamat résztvevőire, amelyek nem segítették a szisztematikus építkezés logikai jegyeinek megőrzését. Ezzel is összefüggésben óriási jelentősége van az éppen soros elnökség felkészültségének és elkötelezettségének, a bizottsággal való összhang aktuális állapotának, mert a szerepek ügyes megosztása módot ad a döntés-előkészítés során a reflexszerű tagadások megelőzésére.

A három fő cél logikai kapcsolatát elemezve láthatjuk, hogy az első a rendszer saját feltételeinek, a második a tanulóhoz való viszonynak, a harmadik pedig a kapcsolódó rendszerekhez, a tágabb környezethez való viszonynak a fejlesztését tűzi ki célul. Az első célterület mellőzésével az input oldalt hagynánk figyelmen kívül, a másodikkal a tanulásban részt vevők szempontjait mellőznénk, a harmadik figyelmen kívül hagyása az iskolán kívüli környezet felhasználói igényeinek a leértékelését jelenthetné.

Ugyanakkor a 13 alcél helye és egymáshoz való viszonya (relevanciáját nem megkérdőjelezve) már sokkal inkább esetleges (pl. nem világos, hogy miközben az IKT az első, az idegen nyelvi kompetenciák a harmadik fő cél alá kerültek). Az eligazodást nem könnyíti meg a dokumentum teljes szövegének vizsgálata sem. A logikai keret bizonytalanságai jelentős időveszteséget okoznak a munkacsoportoknak is (objectives working groups), amelyek ülések hosszú sorát töltik mandátumuk és feladatuk értelmezésének kérdéseivel.

1. táblázat • A stratégiai célkitűzések és a munkafolyamat logikája a munkaprogramban
Stratégiai célkitűzések1. Minőség, hatékonyság2. Hozzáférés3. Tágabb környezet
Pedagógusképzés Továbbképzés A tutorálás új formái Esélyteremtő pedagógiaMószertan és külvilág, egyéb tanulási formák
A tudástársadalom készségeinek fejlesztése A felnőtt tanulás új lehetőségei 
IKT-hozzáférés mindenkinek Az on-line tanulási lehetőség biztosításaA foglalkoztatást szem előtt tartó képzés
A természettudományi és a műszaki képzés növelése  A versenyképességet erősítő technika fejlesztése
Az erőforrások jobbhasznosítása A képzési szolgáltatások bővítése 
Nyitott tanulásikörnyezet  Itt is lehetne
A tanulás vonzóbbá tételeItt is lehetne  
Aktív állampolgárság, esélyteremtés, kohézióA minőség nem elitközpontú fejlesztése Az iskola partnereinek bevonása
A munka világával való kapcsolat erősítése   
A vállalkozókészség javításaAktív hallgatói részvételre építés  
Az idegennyelv-tanulás erősítéseItt is lehetne  
A nemzetközi mobilitás erősítése   
Az európai együttműködés erősítése   

A táblázat néhány példát ad arra, hogy a célkitűzések (függőleges sorok) hozzárendelése (szürke mező) a három fő célhoz nem jelenti azt, hogy a másik két oszloppal ne lenne kapcsolatuk. Ez mutatja a témák kölcsönös függését és kapcsolataik nehezen tisztázható struktúráját.

Az időtényező

A nyitott koordinációnak megfelelő módon a munkaprogramban megkezdődött a feladatok 2010-es célokat szem előtt tartó ütemezése, de tulajdonképpen csak a kezdeti szakaszokra vonatkozóan. Ezzel szemben az egész rendelkezésre álló idő és a megvalósíthatóságot is mérlegelő időbeni tervezés elmaradt. Az Európa Tanács e döntések következményeit a tényleges cselekvőkre hagyta, akik számára viszont már maguk a célok sem fogalmaznak meg jól azonosítható és nemzeti szinten is legitimáltatható irányokat. Ez megnöveli a nyitott koordinációs módszer megvalósulásának egyik kockázatát, a látszategyetértésekkel takart figyelmen kívül hagyást.

Az oktatás nagyobb időtávokat átfogó tervezésének és az elindított folyamatok ellenőrzésének szerény tapasztalatai a folyamat első négy évében még zárójelbe tették azt az aggodalmat, hogy a kitűzött célok a megadott időszakon belül hozzájárulhatnak-e az EU versenyképességének javításához, és ha igen, milyen mértékben. Elmaradtak azok a kérdésfelvetések is, hogy előnyt élvezzenek-e azok a konkrét feladatok, amelyek elvégzése 2010-re mérhető hatást vált ki, vagy helyesebb, ha a munka az időtávot nagyvonalúan kezelve az összefüggések szakmai dimenzióira koncentrál.

Az első esetben a foglalkoztatást közvetlenül segítő felnőttképzésre, a gazdaság számára viszonylag hamar kimenetet produkáló szakképzésre és a felsőoktatásra kellett volna összpontosítani, míg a második megközelítés esetén a hosszabb távú építkezés jegyében az iskola előtti képzésre, az iskolarendszer alapkészségeket kifejlesztő kezdeti szakaszára is (miként az élethosszig tartó tanulás logikája megkívánja) megfelelő figyelem irányul. A két alternatíva közötti választás, ha nem is explicit módon, de a második megközelítésnek teret engedve történt meg. Ezzel viszont illúzió a 2010-es hatásokban bizakodni. A szembesülés elkerülhetetlen, és félő, hogy ez még az évtized vége előtt visszavetheti a folyamatot.

A munkaterv nem számolt tehát azzal, hogy a stratégiai célok elfogadása, a tagállami szintű döntésgenerálás és a kapcsolódó implementációs munka rendkívül tagolt és sokszereplős lépéssora önmagában felemésztheti a rendelkezésre álló időt. És akkor még csak az oktatási és képzési nagyrendszerek megmozdításának időigényességéről beszéltünk, a tanulási folyamat eredményeként létrejövő változások késleltetett hatásáról nem. A tanulmány zárófejezetében megfogalmazott következtetések egy része is erre a kockázatra figyelmeztet. A politika és különösen az oktatáspolitika szereplőinek esetenként indokolatlan várakozásai visszavethetik az egyébként kedvező folyamatok előrehaladását. Erre jó példa a 2000-es e-learning akcióterv meghiúsulása, hiszen a célok végrehajtása a kitűzött irreális 2002-es határidőre még érdemben meg sem tudott kezdődni.

A időközi jelentésben (Interim Report, 2004) már megjelenik a figyelmeztetés: a folyamatok sebessége nem kielégítő. A tagországok egy része belpolitikai konzekvenciától tartva elérte, hogy a szöveg finomításával a súlyos elmarasztalás enyhe figyelmeztetésre szelídült, mindezzel persze nem változtatva azon, hogy 2004 derekán még mindig a feladatok pontosítása emészti fel az energiák jelentős részét.

Az 1. ábra szemlélteti a folyamat legfontosabb és legidőigényesebb lépéseit. Az (1) lépés a lisszaboni csúcsértekezletet követően két évet vett igénybe.

1. ábra • A nyitott koordinációs módszer megvalósítási folyamata

A (2) lépés időigénye nagy, az összehangolhatóság esetleges a nyitott kooperációs módszer jelenlegi lágyabb formája mellett (a foglalkoztatáspolitika irányvonalai határozottabb szakmai kereteket, a közös értékelések és akciótervek szigorúbb eljárási kényszereket és formákat, az egyéves szekvencia pedig ütemesebb előrehaladást biztosít). A (2B) bizottsági mozgástér szűk a tagországok intézményeinek, személyeinek közvetlen befolyásolására, de az ezen belüli lehetőségek érdemiek. A tematikus munkacsoportok gondolkodása a delegált szakértők politikai szempontokat kevésbé tartalmazó mandátuma miatt a megértés-meggyőzés-belátás-egyetértés irányába mutat. A függetlenséggel viszont általában együtt jár a hazai folyamatokra gyakorolt csekély hatás.

A közösségi programok ún. horizontális akciói (3B) számos nemzeti információs esemény megszervezését tették lehetővé. Ezek hatósugara korlátozott. Jelentősebb hatást érhetne el az Európai Bizottság, ha a közösségi programok erősebben kötődnének a lisszaboni célokhoz, mert a jelenlegi programszerkezet és volumen rendszerszintű hatások eléréséhez még esélyt sem biztosít.

A strukturális alapok támogatási rendszere (3B) jelentős – különösen az első célkitűzés11 országaiban –, akár rendszerszinten is befolyásolni képes tevékenységekhez adhat forrásokat. A források megszerzéséért folyó alku során a Bizottságnak (a foglalkoztatásért felelős főigazgatóságnak!)12 módjában áll a nemzeti célokat érdemben befolyásolni (Magyarország mindkét megállapításra okot adó tapasztalatokat szerzett a 2004–2006-os időszakra történő tervezés során).

A nemzeti célok (2) és intézkedések (3) megszületésének időigényét nehéz meghatározni (e tanulmány erre nem vállalkozott). Az egyes országok reakcióképessége feltehetően jelentős eltéréseket mutat, és az élethosszig tartó tanulás tagállami stratégiájának elkészítéséről folyó viták is azt mutatták, hogy a koncepcionáló munka nehézkessége egyes országokban a koherens szakmapolitikai gondolkodás hiányára vezethető vissza (a nyitott koordináció pedig ilyenek közös tanuláson keresztüli kölcsönhatását feltételezi).

A (4), (5) szint éveket, a (6) szint már évtizedes nagyságrendű időt kíván. Így a lisszaboni folyamat dinamizáló hatását nem lebecsülve szembe kell néznünk azzal a felismeréssel, hogy a várt eredmények az eredeti tervekkel és elvárásokkal szemben csak hosszabb idő múltán fognak érvényesülni.

Az élethosszig tartó tanulás politikája

A 2000 novemberében az Európai Bizottság által készíttetett vitaanyagot (Memorandum az élethosszig tartó tanulásról, European Commission, 2000), majd a tagállami konzultációkat követően az Európai Parlament és az Európa Tanács elé tárt azonos tárgyú kommüniké (Az élethosszig tartó tanulás európai térségének a megvalósítása, European Commission, 2001b) az élethosszig tartó tanulást az oktatás- és képzéspolitikák közös logikai keretévé emelte. Nem tisztázott azonban, hogy e logikai keret milyen kapcsolatban áll a munkaprogramban szerepeltetett 3 stratégiai céllal, azokon belül a 13 célkitűzéssel. Ha feltesszük, hogy az élethosszig tartó tanulás megközelítése a célok közötti belső koherencia megteremtésének egyik fontos eszköze, akkor már csak annak a kidolgozásával maradt adós az Európai Bizottság, hogy a közös célok és a közös logika együttes érvényesítésére milyen módszerek ajánlhatók, illetve a tagországi politikákon miként kérhető számon a két, számos ponton egymásba metsző szempontrendszer. Így a logikai koherencia igényével fellépő átfogó stratégiák éppúgy elmaradtak a tagországok jelentős részében, mint a célokhoz legalább izoláltan cselekvési terveket rendelő nemzeti szintű munkaprogramok. Ezért nem érvényesül kellő mértékben az a korábban megfogalmazott szempont, miszerint „az oktatási/képzési események és kezdeményezések magas száma jelzi a terület növekvő fontosságát, de ezek mennyisége, sokfélesége és más szakpolitikákkal (különösen a foglalkoztatási stratégiával és a társadalmi kirekesztés elleni harc stratégiájával) való kapcsolata miatt nőtt a koherensebb stratégia iránti igény” (EUT, Barcelona, 2002). Ugyanebben a dokumentumban találjuk az alábbi megjegyzést is, mely a dokumentumok hierarchiáját azok legitimitási szintje szerint határozza meg. „A Bizottság élethosszig tartó tanulásról kiadott közleményében javasolt speciális vagy új típusú tevékenységek nem eredményezik egy párhuzamos koordinációs folyamat elindulását, ám ahol szükséges, integrálják ezeket a 3 stratégiai célba és a 13 kapcsolódó célkitűzésbe.” A 3/13 célhoz kapcsolódó nemzeti cselekvési tervek ugyanakkor esetlegesek, és kétséges belső koherenciájuk megteremthetősége a fenti értékelés alapján. A 2004-es időközi jelentés megállapítja, hogy számos tagországban hiányoznak az élethosszig tartó tanulás politikájának fontos elemei13 – az érintettek közötti együttműködés, az egyes tanulási formák és intézmények közötti rugalmas átjárhatóság, a folyamatos tanulás kultúrájának kialakulása a lehető legkisebb kortól, a munkahelyi tanulás lehetőségeinek a kiaknázása. Az Oktatási Tanács 2004-es időközi jelentése szigorú didaktikával feladatot ad a tagországoknak (az Európa Tanácson keresztül megfegyelmezve saját magát), előírja, hogy 2006-ra minden tagországnak átfogó és koherens stratégiával kell rendelkeznie az élethosszig tartó tanulás politikájában, így biztosíthatja az oktatásra vonatkozó elsődleges (szektorközi és a társadalmi partnerekkel megvitatott) koncepcionális keretet (a jelentésben megfogalmazott második kulcsüzenet: váljon az élethosszig tartó tanulás konkrét realitássá). A magyar hozzászólások az Oktatási Bizottságban folyó viták során e szempont szigorú érvényesítése mellett álltak ki, szembesítve azzal a késlekedéssel, amelynek következtében a 10 éves nemzeti szintű munkát rendszerbe foglaló dokumentumok csak a rendelkezésre álló idő felének elmúltával fognak rendelkezésre állni.

Sajátos ellentmondása az élethosszig tartó tanulást középpontba állító nemzeti stratégiák készítését megelőző toporgásnak, hogy az éves nemzeti foglalkoztatási akcióterveknek már évek óta elvárt része az e területen megvalósítandó feladatok megfogalmazása. Így egyes tagországok oktatásirányítói elmulasztják annak a lehetőségét, hogy visszavegyék ezen a területen koordinátori szerepüket, nem véve tudomást arról, hogy „azzal, hogy az élehosszig tartó tanulás a közös foglalkoztatáspolitika kiemelt területévé vált, túlzás nélkül mondhatjuk azt is, hogy a nemzeti oktatáspolitikák közösségi koordinációja a közös foglalkoztatási politika keretei között a kilencvenes évek végén lényegében elkezdődött” (Halász 2002).

Az európai oktatáspolitikai tér élénkülésének és konvergenciájának jelei

Az időközi jelentés szakmai háttérdokumentumaként készült el a már említett Az élethosszig tartó tanulási stratégiák megvalósítása Európában: jelentés az egész életen át tartó tanulásról szóló tanácsi határozat végrehajtásáról14 szóló dokumentum, amely a tagországok e területen végzett munkájáról ad átfogó képet.

A meghatározó szerepet játszó testületek, intézmények és a magyar részvétel

2003. április 16-a óta Magyarország aktív megfigyelőként, 2004. május 1-jétől pedig teljes jogú tagként részt vesz az Európai Unió fő döntéshozó testülete, az Európa Tanács munkájában. Ez lehetőséget adott arra, hogy az Oktatási Minisztérium a csatlakozás idejére megismerje az EU döntéshozatali mechanizmusait, munkakultúráját és kialakítsa az uniós döntéshozatalhoz kapcsolódó hazai koordinációs rendjét. A kialakult eljárási rend megerősítése érdekében 2004. január 28-án a kormány határozatot15 fogadott el az Európai Unió döntéshozatali tevékenységében való részvételről és az ehhez kapcsolódó kormányzati koordinációról. A kormányhatározat által szabott keretek között minden tárcának és a kormányhatározatban felsorolt szakértői csoportnak ki kell alakítania saját egyeztetési rendjét.

A 2003 januárjában elkezdődött interim (átmeneti) időszak során kialakult a döntéshozatalban való részvétel OM-en belüli rendje, és a tárcán belül folyó véleményezésben részt vevő munkatársak tapasztalatait figyelembe véve készült az alábbi értékelés.

Az Oktatási Bizottság

Az Oktatási Bizottság az Európa Tanács munkacsoportja, feladata a Tanács elé kerülő javaslatokkal kapcsolatos tagállami álláspontok ütköztetése és egyeztetése, a tanácsi döntés előkészítése. Ezen a fórumon a kérdések többször is napirendre kerülnek, a tanácsi döntések körülbelül 70 százaléka esetében a tagállamok közötti megállapodás már ezen a szinten megszületik. Amennyiben megegyeznek valamely tervezettel kapcsolatban, akkor azt a felsőbb döntéshozatali fórumok a vita nélküli napirendi pontok közé veszik fel.

A tagállami érdekek ebben a testületben jeleníthetők meg a leghatékonyabban, az itteni képviseletet komolytalanul kezelő tagországok eleve lemondanak az EU-s folyamatok befolyásolásáról.

A Miniszterek Tanácsa

Az oktatási miniszterek tanácsa oktatási, ifjúsági és kulturális kérdésekben az EU fő döntéshozatali testülete. A három ágazathoz tartozó javaslatokat a napirend rendszerint jól elkülöníthetően tartalmazza annak érdekében, hogy mindig az ágazatért felelős miniszter vehessen részt az ülésen.

A miniszteri szintű képviselet aránya annak ellenére igen magas, hogy az ülések csupán néhány órásak, és a döntések érdemi befolyásolására csak olyan előterjesztés esetében adnak módot, amelyek többször kerülnek a Tanács elé. Így történt ez a 2004 tavaszi időközi jelentéssel is. Az egységes ellenérzések eredményeként megváltozott a Bizottság által előkészített anyag elmarasztaló tónusa, és több ponton módosultak az előterjesztésben megjelenő jövőt érintő javaslatok is.

Nehéz megítélni, hogy a miniszterek mennyire szuverén módon alakítják ki álláspontjukat, vagy mennyire hagyatkoznak az Oktatási Bizottságba delegált képviselőjük felkészítő anyagaira. A két testületben képviselt tagállami álláspontok általában nagyfokú összhangot mutatnak.

Motor vagy fék? Az elnökségek szerepe

A menetrend saját dinamikájának és töréseinek legfontosabb jellemzője a nehéz kiszámíthatóság. Egy-egy elnökség felkészülésének iránya radikálisan megváltozhat, ha például az elnökséget megelőző időszakban miniszterváltás következik be. Az elnökséget adó ország oktatási miniszterének szakmai és politikai ambíciói jelentős hatással vannak az elnökségi tematikára. Belpolitikai célok eléréséhez is fel kívánják használni az EU politikai erejét, például azzal, hogy a nagy nyilvánosság által kísért kérdésekben tanácsi nyilatkozatot fogadtatnak el, ilyen témájú informális tanácskozást szerveznek. Törést az okoz, ha a munka főáramától eltérő, esetleg abból kizökkentő tematika születik. Az olasz elnökség két nagy témája, a lemorzsolódás csökkentése és az emberi tőkeberuházások kérdései egyszerre szolgálták az olasz oktatásirányítás céljait és a lisszaboni prioritásokat. Az ír elnökség a karriertanácsadás, pályaválasztás és a Europass16 témákkal elsődlegesen az EU-s koncepciónak akar megfelelni, jóllehet az első téma a miniszter egykori munkájához és személyes elkötelezettségéhez is kötődik. 2004 második felében a holland elnökség témaválasztása ellentmondásos. Visszahozza a görög elnökség által preferált oktatás-kultúra kapcsolatot, az európai polgár nevelésének célját, ugyanakkor Lisszabon kedvéért azért hangsúlyt kíván adni a szakképzés-politikában való előrelépésnek.

Az oktatásért és a szakképzésért felelős főigazgatóság

Az Európai Bizottság oktatásért és szakképzésért felelős főigazgatóságának apparátusa (DG Education és Culture) nem szokott hozzá stratégiai feladatok ellátásához, ilyen típusú szakértelemmel és ambícióval a munkatársaknak csak elenyésző kisebbsége rendelkezett. A vezetőket Lisszabon előtt messzemenően a mértéktartás jellemezte, annak a tiszteletben tartása, hogy a tagállamok nem szeretnének az oktatás területén jelentősebb EU-s befolyást. Az intézmény belső struktúrája és az ennek nyomán kialakuló munkakultúra a közösségi programok irányításával és a végrehajtás felügyeletével összefüggő feladatokból következett. E tevékenységek igazi ellentmondása az volt, hogy míg ezen a területen a szubszidiaritás a tagállamok kulturális identitásának megőrzésére irányuló elvárással függött össze, a közösségi programok az ún. „európai dimenzió” középpontba állításával éppen erősítették az együttműködést.

E feladatokra – a konstituálás izgalmasabb szakaszaitól eltekintve – az igazgatás hagyományos, leginkább adminisztratív jellege volt jellemző. A végrehajtó munka technikai részletei csekély mozgásteret engedtek az oktatás lényegi kérdéseivel foglalkozásra. Ilyen ambíció azonban a munkatársak többségére nem is volt jellemző. A Bizottság egészén belüli hierarchiában az oktatás és képzés az alacsony presztízsű politikaterületek közé tartozott, így a fiatalabbak a továbblépés lehetőségével, az idősebbek a tartós nyugalom reményével vigasztalták magukat. Az a néhány ambiciózus, ágazati szakértelemmel és elkötelezettséggel dolgozó munkatárs, aki előreszaladt a koncepciózus gondolkodással, mind a tagországok képviselői részéről, mind pedig a munkaszervezeten belül fanyalgókkal és aggályoskodókkal találhatta szemben magát.

A Bizottságban a lehetséges áttörés tudáshátterének egyik legfontosabb intézménye az 1990-es évek végén már 30 országgal dolgozó és egyre ambiciózusabb terepekre merészkedő Eurydice-hálózat.17 Tematikus érdeklődése egyre következetesebben mutatott olyan jellemzőket, amelyek alkalmassá tették arra, hogy példát mutasson az alapszerződésben meghatározott szűk mozgástér érdemi kihasználására.

Az elmúlt két évben a szakmai célok befogadása, azok konstruktív értelmezése egy irányba hat a Bizottság szervezeti érdekeivel. Az 1990-es évekhez képest az hozott fordulatot, hogy a feladatok expanziója és tartalmi mélyülése nyilvánvalóvá tette a korábbi erőforrások elégtelenségét. A 17 új ország csatlakozása a közösségi programokhoz már az 1990-es években úgy ment végbe, hogy a Bizottság nem tudta a feladatokkal arányos mértékben növelni erőforrásait, és ezt a túlfeszítettséget fokozták a lisszaboni döntések nyomán megjelenő kihívások. A Bizottság tisztában van azzal, hogy ha a következő „kormányzati ciklusra” (2004 őszén áll fel az új struktúra) jól készíti elő saját szerepét az erőforrások újraelosztásában, akkor érdemben nőhet cselekvésének mozgástere, és ezzel együtt a politikaterület belső hierarchiában meglévő presztízse is. A kapacitásgondokon túl a tagországok viszonylag eltérő feladatértelmezéséből és az ebből következő jelentősen eltérő elvárásokból adódnak a kétségek (például a Bizottság professzionalizálódását nem nézi minden tagország maradéktalanul elégedetten, mert úgy érzi, hogy az „irányt mutatva” irányítási funkciókat ragad magához, és ez az oktatás területén ellentmond az alapszerződésnek18). A szerepek hatékonyságával összefüggő aggodalom továbbá, hogy a Bizottság óvatos a nyitott koordináció kreatív formáinak útnak indításában, hiszen ezek anélkül hívnának elő új feladatokat, hogy a hozzájuk tartozó erőforrások rendelkezésre állnának.

Példa: Az olasz elnökség határozatot kívánt elfogadtatni a lemorzsolódás csökkentésével összefüggő feladatokról. Magyar kezdeményezésre élénk vita alakult ki a tanácsi munkacsoportban arról, hogy lehet-e, érdemes-e hivatkozni ebben a dokumentumban az Európai Szociális Alapra. A magyar képviselő által képviselt álláspont szerint egyrészt az ilyen típusú célzott intézkedésekre érdemes lenne a korábbiaknál hatékonyabban igénybe venni a közösségi forrásokat, kiemelten a strukturális alapok forrásait, másrészt a már ilyen célra felhasznált EU-s források segítségével kialakított ún. legjobb gyakorlatokat (best practices) közkinccsé kellene tenni. Több tagország támogatása ellenére azért nem került be a javaslat második része a dokumentumba, mert a Bizottság kijelentette, hogy ehhez a munkához nem rendelkezik kapacitásokkal, és a kivitelezhetőséggel kapcsolatban is problémákat lát. Pedig mind az alapszerződés oktatásra vonatkozó pontjának, mind a nyitott koordináció elvének ésszerűen megfeleltethető megoldás lett volna.

A tematikus munkacsoportok munkájának első két éve

A munkatervben meghatározott feladatok végrehajtására 8+1 munkacsoport jött létre.

2. táblázat • EU – tematikus munkacsoportok
A – Tanárok és oktatók képzésének fejlesztése.
B – Alapvető képességek, idegen nyelvek tanítása, vállalkozás.
C – Az információs és kommunikációs technológiákhoz (IKT) való hozzáférés biztosítása mindenki számára.
D – A matematika, a természettudományi és a műszaki tanulmányok vonzóbbá tétele.
E – Az erőforrások optimális kihasználása.
F – A nemzetközi mobilitás és az európai együttműködés segítése.
G – Nyitott tanulási környezet, aktív részvétel előmozdítása.
H – A tanulás vonzóbbá tétele, a kapcsolódási pontok erősítése a munka és a kutatás világával, valamint a társadalommal általában, a vállalkozó szellem fejlesztése.
Indikátor (horizontális) munkacsoport.

A munkacsoportok munkájában a tagországok, a tíz belépő ország, a csatlakozásra váró további országok és az OECD szakértői mellett a Bizottság által felkért meghívott szakértők is részt vettek. A táblázatban szerepeltetett munkacsoportok szélsőségesen eltérő eredményességgel működtek, ami csak részben függött össze az igen heterogén összetétellel. Kutatók, gyakorló pedagógusok, minisztériumi tisztviselők eltérő tudásháttérrel és kommunikációs szokásokkal érkeztek meg egy-egy munkacsoportba (a nemzetközi összetétel nem számított a komoly akadályozó tényezők közé). Számos delegált esetében nincs jó „bekötés” a döntéshozók felé, így az innovatív ötletek értelmezésére, bevezetésére még a saját országokban is kevés az esély.

Az egyes munkacsoportok feladatainak körülhatárolási nehézségei gyakran megoldhatatlan problémák elé állították a résztvevőket (például az idegen nyelvek tanításával és az IKT alkalmazásával önálló munkacsoport foglalkozott, ugyanakkor a B munkacsoport programjában a kulcskompetenciák között való szerepeltetésük alapvető koordinációs problémákat vetett fel).

A munkacsoportok szervezői – az oktatásért felelős főigazgatóság munkatársai – nem alkalmaztak megfelelő standardokat sem az előkészítés, sem az ülések sikeres vezetése, sem a támogató szakértői tevékenységek hatékonnyá tétele érdekében. Mivel a felkészítésük nem volt előrelátó, így a váratlan helyzetekben a konstruktív megoldások megtalálása a szükségesnél erősebben függött a levezető elnök személyiségétől, felkészültségétől, rátermettségétől. Gyakran hiányzott a célok és feladatok világos kijelölése, a megbeszélések fokuszálása, megfelelő keretek között tartása. A viták sokszor vontatottak voltak, gyakran ugyanoda (például a munkacsoport feladatainak értelmezéséhez) tértek vissza, leragadtak egyes részletkérdéseknél. A tagok fluktuációja miatt az újak hol lendítettek a holtpontra jutott kérdések megvitatásán, hol visszavitték a kérdéseket a kiindulási pontokhoz.

Csapó Benő a B munkacsoport munkájáról készített jelentésében így fogalmaz: „Miközben az összes felhasznált és elkészült dokumentum tele van a tudás alapú társadalomra, tudásgazdaságra való hivatkozással, az oktatással kapcsolatos dokumentumokba nagyon kevés új tudás épül be. Az úgynevezett szakértői elemzésekben is kevés szakértelem jelenik meg, azok lényegében megismétlik a politikai nyilatkozatokra jellemző köznyelvi szintű általánosságokat.” Nehezményezi azt is, hogy miközben a tudásgazdaság valódi realitás, és számos gazdasági szervezet komoly eredményeket mutat fel a tudással, tanulással és oktatással kapcsolatos kutatási eredmények alkalmazása terén, az európai szintű együttműködésnek ez a formája nem épít kellően a felhalmozott eredményekre.

A jó gyakorlatok összegyűjtését és kicserélését a delegáltak többsége alapvetően jó módszernek tekinti, többen problémának látják azonban, hogy nem alakult ki világos koncepció arról, mit kell érteni jó gyakorlaton. A beküldött jó gyakorlatok között szerepelnek olyanok, amelyek megfelelnek az eredetileg megfogalmazott elvárásoknak, és egy-egy országban széles körben alkalmazott módszereket mutatnak be. Mások szűk körű kísérleteket vagy éppen csak a kipróbálás megkezdéséig eljutott kutatási terveket terjesztettek be. A jó megoldások gyűjtése és a hozzájuk való hozzáférés strukturált keretek közötti megjelenítése még nem megoldott. A nagy mennyiségű szöveg alapú „know-how” strukturált feldolgozása nélkül a munkacsoportokat az általuk termelt anyagok kezelhetetlensége béníthatja majd meg. Nem minden munkacsoport élt a társak általi értékelésben rejlő lehetőségekkel. Ez a munkaforma az OECD egyik sikerterülete. Sajnos – jóllehet az OECD képviselőit minden munkacsoportba meghívták – e tapasztalatok átvételének igénye nem fogalmazódott meg kellő határozottsággal, így a módszertani buktatókat számos esetben nem sikerült kikerülni. A pedagógus-munkacsoport járt az élen a helyszíni értékelő látogatások megszervezésében. Ez volt egyébként az egyik legsikeresebben működtetett munkacsoport.

A kritikai észrevételek nem fedhetik el a közös munka rendkívüli jelentőségét. A Bizottság munkacsoportokért felelős tisztségviselőivel folytatott beszélgetések azt bizonyították, hogy a munkát vezető, megfelelő kompetenciákkal rendelkező bizottsági munkatárs sokat tud tenni egy elkötelezett csoport eredményes működtetése érdekében. A munkacsoportok által 2003 végére elkészített dokumentumok kitűnő összefoglalásai az adott témában ma összerakható – bár kissé eklektikus – tudásnak. Nem kétséges, hogy a megindult munka lendülete mellett leküzdhetők a kezdeti bizonytalanságok, és a tagországok fogadókészsége esetén a feltárt jó gyakorlatok hasznosulására is megvan az esély.

Indikátorok és mérföldkövek

Az indikátorok szerepe kiemelkedően fontos a munkában, és ezen a területen már a lisszaboni folyamatot megelőzően jelentős előrelépések történtek. A mennyiségi mutatókat nemcsak mint a jelenlegi helyzetet és az ettől való elmozdulásokat az objektivitás igényével bemutatni képes eszközt tekintjük, hanem tapasztaljuk, hogy a véges számú és jól kommunikálható mutató tematizálja a politikai diskurzust, javítja a közvélemény számára megfogalmazott üzenetek konkrétságát és számon kérhetőségét. Az Európai Bizottság jól érzékelte, hogy az indikátorok a nyitott koordinációs módszer egyik legfontosabb operatív eszközét adják. Túl azon, hogy e mennyiségi mutatókon keresztül egyértelmű visszajelzést kaphat a közösség arról, hogy ki mennyivel járult hozzá a közös célok eléréséhez, az indikátorok lehetőséget adnak arra is, hogy az oktatás és a gazdaság kölcsönhatásának mérését helyettesítsük a kijelölt indikátoroknál elért eredményességgel. Ha adottnak tételezzük fel az indikátorok és a gazdaság kapcsolaterősségét, csupán az indikátorok értékére kell figyelnünk.

Az Európai Bizottság a tagországok által delegált tagokból állandó bizottságot hozott létre (standing group on indicators), és ez a bizottság volt felelős egyrészt a munkacsoportok szakmai céljaihoz kapcsolható mennyiségi mutatók meghatározásáért, másrészt meghatározó szerepet játszott azoknak a politikai szempontú mérföldköveknek a kijelölésében, amelyek kifeszítik az egész folyamatot (benchmarks).

Az Európai Unió elvárásaihoz a versenyképességet csak közvetetten befolyásoló ágazatok esetében nehezen kapcsolhatók indikátorok. A megelőző években az Európai Bizottság jelentős erőforrásokat fordított az oktatás mennyiségi mutatóinak a közös gondolkodást orientáló fejlesztésére, e mutatók többsége azonban ágazaton belüli. Kevés olyan szektorközi hatásokat mérni képes, érvényes és összehasonlítható adat, mennyiségi mutató áll rendelkezésre, amely alapján kimutatható lenne például a GDP és az iskolai végzettség közötti kapcsolat. (Az Európai Bizottság ilyen irányú érdeklődését mutatja az a közelmúltban publikált adat, miszerint ha egy ország polgárai egy évvel tovább vesznek részt az oktatásban, akkor ez 6 százalékos GDP-növekedést eredményez.) Az indikátorok és mérföldkövek (referenciaértékek) a politikai diskurzus élénkítésével, az objektivitás igényének megjelenítésével fontos szerepet játszanak a nyitott koordinációs folyamatban. A munkát megnehezíti, hogy a szakmapolitikai, politikai, szakértői és tudományos megközelítések eltérő szempontjai, valamint a feladat újszerűségével járó nehézségek miatt rendszeresen – esetenként joggal – megkérdőjelezik e mutatók kiválasztásának szempontjait, megbízhatóságát, összehasonlíthatóságát. Meg kell azonban említeni, hogy például kiemelkedő jelentőségű és fontos nyitás az erősödő szakmaiság felé az OECD PISA eredményeinek beemelése az indikátorok közé.

Az oktatási miniszterek tanácsa 2003 májusában öt indikátort jelölt ki mérföldkőként.

A hatodik tervezett indikátor eredetileg az oktatási kiadások jelentős növelésének céljához kapcsolódott volna. Két okból szelídült meg ez az eredetileg kulcsfontosságúnak szánt indikátor. Az egyik ok az volt, hogy az oktatásra szánt források számos országban ma is igen jelentősek (pl. Dánia), másrészt az oktatási rendszerek költséghatékonyságáról csak igen korlátozott mértékben rendelkezünk megbízható ismeretekkel. Miközben a legtöbb tagállamban kedvezőtlenek a demográfiai folyamatok, nehezen védhető a ráfordítások volumenének egyéb mutatóktól (pl. minőség) független növelése. Az eredeti cél helyébe így differenciáltabb szakmai célok kerültek. A „több forrást” kéréssel egyidejűleg megjelenik a hatásosság és hatékonyság elvárása. Vagy másként: a többletforrásokat olyan befektetéseknek kell tekinteni, amelyekkel kapcsolatban indokolt az az elvárás, hogy általuk javuljon a rendszer gazdasági, társadalmi stb. megfeleltetettsége, valamint a korábbi költségvetési források hasznosulása is javuljon (2000: az állami oktatási kiadások aránya a GDP százalékában átlagosan 4,94%, 2002-t követően a becsült adat kb. 5,4%).

Az időközi jelentés tartalma és politikai üzenetei

Az Európai Bizottságnak a Tanáccsal közösen 2004 tavaszán időközi jelentést kell benyújtania az állam- és kormányfők csúcsértekezlete számára a lisszaboni stratégia oktatási vonatkozásainak és a munkaprogram célkitűzéseinek megvalósításáról. Az Oktatási Miniszterek Tanácsa február 26-i ülésén fogadta el a jelentés végleges változatát.

A dokumentum legfontosabb üzenete, hogy az oktatásnak, képzésnek kulcsszerepe van a lisszaboni célok megvalósításában.

A dokumentumban megjelölt fő fejlesztendő területek

A tudás alapú társadalom kulcsterületein végrehajtott beruházások növelése, hatékonyabbá tétele, a privát beruházások növelése.19

Az élethosszig tartó tanulás koncepciójának realitássá kell válnia. Ehhez koherens és átfogó nemzeti stratégiák kidolgozására van szükség, kívánatos, hogy 2006-ra minden tagállam dolgozza ki és léptesse életbe (put in place) saját élethosszig tartó stratégiáját (lásd a vonatkozó részt).

Az oktatás és képzés Európájának megteremtése. A diplomák és végzettségek elismerésének fejlesztése, a mobilitás akadályainak elhárítása és finanszírozásának biztosítása.20

A kompromisszumos döntés értelmében a tagállamoknak kétévente be kell majd számolniuk az elért eredményekről, és a beszámolóknak az EU-munkaprogram állásáról, a mobilitás akciótervről, az élethosszig tartó tanulásról, a koppenhágai és a bolognai folyamat megvalósításáról szóló jelentéseket is tartalmazniuk kell.

Az új tagállamok szerepe

Meglepően kis figyelmet kapott a munka során a bővítés. Ennek pozitív magyarázata, hogy az „újak” a folyamat kezdetétől részt vesznek a munkában. Kritikusan tekintve a bővítés hatásainak a mellőzésére elég, ha csak az indikátorokra gyakorolt hatásra utalunk.

Magyarország javaslatára kikerült a dokumentumból az a megállapítás, hogy az új tagországok megterhelik a folyamatot (ellenpéldaként lásd felső középfokú végzettséget szerzők arányát vagy a strukturális alapok tervezésében szerzett tapasztalatokat), bekerült viszont a dokumentumba egy szimbolikus utalás, hogy a tudás alapú társadalom kiépüléséhez szükséges reformok végrehajtásához, az EU fejlődéséhez az új tagállamok elkötelezettsége és tapasztalata hozzájárulást jelenthet.

A nyitott koordináció tanulása

A nyitott koordináció keretében való együttműködés nem elsősorban kötelezettséget, hanem lehetőséget jelent a résztvevők számára. A tagállamok egy része ezt tükröző módosításokat szorgalmazott, amelyekben a feladatok egyre konkrétabbá és számon kérhetőbbé váltak volna, míg mások kitartóan a kötelezettségek minimalizálása és a nemzeti hatáskör tiszteletben tartásának maximalizálása érdekében érveltek.

Minden tagállamnak szóló üzenet, hogy a humán tőke fejlesztése, az oktatás és képzés szerepének növelése, valamint a tudás alapú társadalom megteremtését szolgáló szektorközi együttműködés mind európai, mind nemzeti szinten a lisszaboni célkitűzések megvalósításának elengedhetetlen eszköze.

Az új tagországok képviselői a jóváhagyásra beterjesztett napirendi pontoknál a hallgatólagos konvenció alapján nem szólaltak meg. Annak ellenére, hogy a jelentés új lendület szükségességéről beszél, meglepő volt, hogy sem a főbiztos, sem a megszólaló miniszterek nem szóltak arról, hogy a csatlakozó országok minőségileg új helyzetet teremtenek.

Magyarország a lisszaboni folyamatban

Magyarország olyan időszakban vált az Európai Unió tagjává, amikor annak politikájában, ezen belül támogatáspolitikájában és gyakorlatában is felértékelődőben van az oktatás és a képzés. Ez a körülmény az új tagállamokkal szemben fokozott igényt támaszt a közösségi döntéshozatali folyamatokban való aktív részvételre. Az újonnan csatlakozó országok többségéhez hasonlóan az elindított átfogó reformokhoz hasznos szakmai és legitimációs hátteret biztosít a közösségi és a nemzeti oktatáspolitikai célok összehangolásának kísérlete (az időközi jelentés elsőkörös vitája során a belépő országok kivétel nélkül a Bizottság általi szigorú értékítéleteket és az ambiciózus elhatározásokat támogatták, amelyek a vita során sokat tompultak). Mindez összefügg azzal is, hogy az egymást támogató szakmapolitikai irányok mellett a lisszaboni folyamat a korábbiakat meghaladó mértékben kínál lehetőséget közösségi források megszerzéséhez is. Magyarország a 2002 második felében lezárult közösségi támogatási keretről szóló tárgyalások során élt ezzel a lehetőséggel, és jelentős támogatást ért el a lisszaboni célokkal szoros rokonságot mutató hazai oktatáspolitikai célok eléréséhez.

Az EU-n belüli oktatáspolitikai koordináció megjelenése új gyakorlati feladatok elé állította a hazai oktatásirányítást. Az európai uniós csatlakozásra való felkészülés feladatai kiegészültek a koordinációs folyamatban való aktív részvétellel. Ez konkrét kompetencia- és intézményfejlesztési feladatokkal járt, amelyek olyan tanulási folyamatot generáltak, amelyeknek az előrejelzéseknek megfelelően (Halász 2002) rövid időn belül megjelent a hazai irányítási eszközökre kifejtett pozitív hatása. Nem tapasztalni azonban jelentős áttörést olyan fontos területeken, mint a statisztikai adatgyűjtés és szolgáltatás, különösen a fejlesztéspolitikához kapcsolódó mutatók képzését és felhasználását illetően. Hiányzik a nemzetközi szakirodalomra figyelő, egyeztetésekre képes, sokoldalúan felkészült szakértő-elemző háttér. A közoktatatás területén a stratégiaalkotás érdemben épített a közös európai munka eredményeire, ugyanakkor kisebb mértékben mozgósította a szakértőket a Nemzeti Fejlesztési Terv intézkedéseinek kidolgozásakor.

A felsőoktatás a bolognai folyamat által diktált feladatokat ésszerűen összekapcsolta hazai reformtörekvések megvalósításával, de a lisszaboni stratégia egyéb elemeinél nem történt meg a felsőoktatási feladatok teljes körű azonosítása.

Az Oktatási Minisztériumon belül az EU Koordinációs és Tervezési Főcsoport (EUKTF) 2003 júliusában azzal a céllal jött létre a közigazgatási államtitkár közvetlen felügyelete alatt álló szervezeti egységként, hogy a minisztériumon belül, továbbá tárcaközi és európai uniós intézményi szinten az oktatás és képzés területein ellássa a lisszaboni folyamattal összefüggő szerteágazó koordinációs feladatokat. Az átalakítás annak a felismerésnek a következménye volt, hogy az EU-s feladatok ellátása már nem tekinthető hagyományos értelemben vett külügyi, diplomáciai jellegű tevékenységnek, hanem a csatlakozással a munkakörök többségét áthatóan a mindennapos munka szerves részévé válik.

Három, egymással tartalmilag szorosan összefüggő, de az eljárásrend szempontjából viszonylag jól elkülöníthető tevékenységi körben lát el feladatokat:

(1) az EU döntéshozatali folyamatokban való részvétel (szakmapolitikai dokumentumok, közösségi jogszabálytervezetek egyeztetése),

(2) az EU közös oktatási és képzési céljainak a megvalósítására szolgáló munkaprogramban való részvétellel kapcsolatos tevékenységek, valamint

(3) a Nemzeti Fejlesztési Terv, és más, az EU-hoz kötődő szektorközi stratégiai tervezési munkálatokban való részvétel.

A folyamatokban kulcsszerepet játszott a minisztériumon belüli EU Koordinációs Bizottság (EUKB), mely középszintű szakmapolitikai egyeztető fórumként újszerű lehetőséget teremtett a minisztériumon belüli „nyitott koordináció”-ra. Mindhárom tevékenységi kör közös jellemzője, hogy egyidejűleg több szakterületet és szektort/tárcát érintett, folyamatosan igényelte különböző szakmai álláspontok és a kapcsolódó konkrét lépések összehangolását, az EU szakmapolitikai szempontjainak figyelembevétele mellett a részanyagok puszta összegzésén túl egyfajta kritikai szintézist kísérelt meg.

Az OM a társadalmi partnerekkel két jelentős dokumentum esetében folytatott széles körű egyeztetést (Memorandum az élethosszig tartó tanulásról, Nemzeti Fejlesztési Terv). A társadalmi partnerek mindkét esetben egyetértettek a közreadott dokumentumok szakmapolitikai tartalmával. A partnerség EU-kérdésekre szakosodó intézményei, az eseti fórumok, szemináriumok, honlap szolgáltatásain túl nem alakultak ki.

A munkaprogram hazai végrehajtási feladatai

A lisszaboni cél megvalósítása érdekében az Oktatási Tanács és az Európai Bizottság 2002-ben elfogadott munkaprogramjának megvalósításához az EU tíz munkabizottságot hozott létre. Magyarország delegáltjai 2002 végétől vehetnek részt ezen EU-s bizottságok munkájában.

A 3. táblázat alapján megfigyelhető, hogy igen változatosak a kijelölt delegáltak anyaintézményei. A delegáltak személyes megbízatásnak tesznek eleget, intézményük általában nem tud nekik érdemi segítséget nyújtani. Azon túl, hogy részt vesznek munkacsoportjuk brüsszeli ülésein, feladataik kiterjednek a hazai tájékozódásra, a nagyobb horderejű kérdésekben a képviselt álláspont egyeztetésére, beszámolásra az üléseken történtekről, részvételre az elektronikus kommunikáción keresztüli vitákban, érdemi megjelenésre a hazai egyeztetéseken. Az OM EU koordinációs főcsoportja – ha időszakosan is, de – biztosította az egyes munkacsoportokba delegált képviselők tapasztalatcseréjét. Több munkacsoport esetében megtörtént az egyes munkacsoportok tevékenységének, javaslatainak hazai elemzése. Az elemzést követően az érintett szakterületek bevonásával ajánlások készültek a hazai oktatáspolitikai döntéshozók számára annak érdekében, hogy a hazai fejlesztések az EU stratégiai megközelítéseivel összhangban történjenek.

3. táblázat • Részvétel az Európai Unió munkabizottságaiban
EU-szakértői munkabizottságokAz egyéni jelöltek „anyaintézménye”
A – Pedagógusok képzése és továbbképzéseOM, EU-főcsoport
B1 – Alapkészségek tanításaSzegedi Tudományegyetem BTK
B2 – Idegen nyelvek tanításaOM, EU-főcsoport
C – IKT az oktatásban és a képzésbenELTE TTK
D – A matematika és a természettudományok vonzóvá tételeELTE Tanítóképző Főiskola
E – Az erőforrások legjobb kihasználásaOM Közgazdasági Főosztály
F – Mobilitás és európai együttműködésOM Szakképzés-fejlesztési Főosztály
G – Nyitott tanulási környezet, aktív állampolgárság, társadalmi részvételKözgazdasági Politechnikum
H – Vonzóvá tenni a tanulást; kapcsolat a munka világával, a kutatássalés a társadalommalOM Szakoktatási és Szakképzési Főosztály
Indikátorok (horizontális munkabizottság)OM Közgazdasági Főosztály,Statisztikai Osztály

A közoktatási és felsőoktatási intézmények és szakmai szervezetek képviselőiből álló hazai szakértői körök létrehozásának céljául azt jelölték meg, hogy az EU-s munkacsoportok eredményeinek hazai elemzésére, a delegált munkájának segítésére jöjjön létre szakértői bázis, másrészt azt, hogy a szélesebb szakmai közösség kapjon folyamatos tájékoztatást – az EU partnerséget érintő elvárásaival összhangban – a munkabizottságokban folyó munkáról.

A hazai szakértői körök 2003 novemberétől folyamatosan alakultak ki. Eddig hat EU-munkacsoport tevékenységének értékelését szervezték meg a minisztérium munkatársai, hogy látni lehessen, milyen hazai intézkedésekre lehetnek hatással az EU-s célkitűzések megvalósítását segítő javaslatok.

A feladat szerteágazó jellegére tekintettel megkezdődött az a munka, amely a rendelkezésre álló dokumentumokat és információkat egy áttekinthető struktúrájú honlapon elérhetővé teszi az érintett célcsoportok számára.

A folyamat jövője

A lisszaboni döntés óta eltelt négy esztendőben olyan jelentős előrelépések történtek, amelyek alapvetően átalakították az oktatás területén zajló nemzetközi együttműködés tartalmát és perspektíváit. Ha ez a tanulmány nem is térhetett ki a szkeptikus értékítéletek bemutatása elől, a meghatározó következtetések pozitívak. Az oktatáspolitika szereplői közül egyre többen ismerik fel a tudás alapú társadalom kihívásai alapján a tanuláshoz/tanításhoz való viszony paradigmatikus megváltoztatásának igényét, annak a választásnak a jelentőségét, hogy a hagyományos iskolarendszer ésszerű változások árán élére tud-e állni a tudás fel- és átértékelődésével összefüggő offenzívának, vagy örökös lépéshátrányban lévő költséges és lomha nagyrendszerként tekintenek majd rá. Mindez nem csupán az ágazat számára tét, hanem közvetlenül érinti az EU és tagországai versenyképességét, a társadalmi igazságosság és kohézió javításának ügyét, az egyének életminőségét meghatározó összetett feltételrendszer kialakíthatóságát.

A munkaprogram végrehajtását értékelő anyagok, így az időközi jelentés is politikai dokumentum. Alkalmas arra, hogy fenntartsa a politikai érdeklődést, további lépéseket legitimáljon, de nem alkalmas a munka hatásosságának közvetlen és érdemi javítására. A nyitott koordinációs módszerre vonatkozó reflektált tudás gyarapítása, az eddigi tapasztalatok strukturálttá tétele, és az egyes szintek működését javító változtatások megtétele olyan szervezeti tanulás, amelynek az elmaradása a munkafolyamat drámai önellentmondása lenne.

A szervezeti tanulás, „a nyitott koordináció” megkívánja:

A kockázatokkal is számolni kell. A túlzott várakozások a szakma és a döntéshozók egy részének a kiábrándulásához is vezethetnek. Égető politikai válságjelenségek elvonhatják az európai politika figyelmét (terrorizmus, globális felmelegedés stb.). Számolnunk kell azzal is, hogy egy esetleges politikai hangsúlyváltás az Európai Parlament megválasztását követően megváltoztatja az oktatáshoz való viszonyt. A szkeptikusok és bizakodók mai arányának esetleges felborulása a tét. Megerősödnek-e a tudástársadalom hívei, az élethosszig tartó tanulást középpontba állító politikai erők, vagy azok a hangok válnak meghatározóvá, amelyek a nemzeti hatáskör gyengülésében nagyobb kockázatot látnak, mint amennyi hasznot a közös gondolkodásra épülő munkától remélnek? Ezzel a kockázattal is összefüggő módon komoly veszély, hogy az oktatásirányítás EU-s és nemzeti intézményei kirekesztődnek az emberierőforrás-fejlesztés (humántőke-beruházások) fő irányait meghatározó politikai döntésekből, és csak az egyre világosabban megfogalmazódó munkaerő-piaci, gazdaságpolitikai és egyéb megrendelői elvárások teljesítése marad, vagy ami további kockázat, az azokkal való szembeszegülés jelenti majd az önmeghatározás preferált területét.

Irodalom

Az Európai Bizottság és az Oktatási Miniszterek Tanácsa közös jelentése. Oktatás és képzés 2010. 14358/03 EDUC 168 – COM (2003) 685.

Forgács András – Loboda Zoltán (2003): Az Európai Unió és az oktatás. Press Publica.

Halász Gábor (2003): Nemzetközi hatások a közoktatásban. In Szakmai napok 2002. OKI.

Kemény Gabriella (2003): Lisszabontól Barcelonáig – változások az oktatás és képzés közösségi koordinációjában. Tanulmány az IFM részére.

OM-dokumentumok

Tematikus beszámolók a munkacsoportokban folyó munkáról, 2003.

Tematikus javaslatok a munkacsoportokban folyó munka hazai feladataira 2004. január–március.

Beszámoló a tagként való működésre való felkészülés tapasztalatairól, 2004, március. Előterjesztés az OM Miniszteri Értekezlete számára.22

Gaby Hostens: Educational policymaking in Europe: a new game. In Roger Standaert: Becoming the best – Education ambitions for Europe. CIDREE, 2003.

Roger Standaert: The march for quality of European education. In Roger Standaert: Becoming the best – Education ambitions for Europe. CIDREE, 2003.

Linda Badham: Benchmarking for European community countries – critical analysis. In Roger Standaert: Becoming the best – Education ambitions for Europe. CIDREE, 2003.

Council of the European Union – Detailed work programme on the follow-up of the objectives of education and training systems in Europe. http://europa.eu.int/comm/dgs/education_culture/publ/pdf/educ-training/en.pdf

European Commission: Communication ‘Investing efficiently in education and training’. COM 2002 779 final of 10.1.2003.

de la Fuente and Ciccone: Human capital in a global and knowledge-based economy. Final Report, May, 2002.

European Commission: Note for the Economic Policy Committee: Investing in Human Capital: The efficiency of public expenditure and other policies. DG ECFIN, Brussels, 17 December 2002.

European Commission: Communication (January 2003) „Choosing to grow: Knowledge, innovation and jobs in a cohesive society”.

European Commission (2003): Report to the Spring European Council 21 March 2003 on the Lisbon Strategy of economic, social and environmental renewal. COM 2003 5 final of 14.1.,
http://europa.eu.int/comm/lisbon_strategy/pdf/5b_en.pdf

European Commission (2001): Communication Making a European Area of Lifelong Learning a reality. COM 2001 678 final from 21.11., http://www.europa.eu.int/comm/education/life/communication/com_en.pdf

Council of the European Union: Resolution On Lifelong Learning. Doc 8459/02 EDUC of 15 May 2002 (approved on 20 June 2002). http://register.consilium.eu.int/pdf/en/02/st08/08854en2.pdf

European Commission: (2003) Communication on „The role of universities in the Europe of Knowledge. COM 2003, Council Regulation (EC) No 1260/1999 of 21 June 1999 laying down general provisions on the Structural Funds, 1999/C 267/02) SF Guidelines”.

Council of the European Union: Decision of 22 July 2003 on guidelines for the employment policies if the Member States (2003/578/EC).

Council of the European Union: Resolution of 13 July 2001 on the role of education and training in employment related policies (2001/C 204/01).

Council of the European Union: Resolution of 15 July 2003 on Social and Human Capital Building social and human capital in the knowledge society: learning, work, social cohesion and gender (2003/C 175/02).

Council of the European Union: Conclusions of 25 November 2003 on the ‘Development of human capital for social cohesion and competitiveness in the knowledge society’ (2003/C 295/05).