Közgazdasági Szemle, XLII. évf., 1995. 3. sz. (270-278. o.)

URBÁN LÁSZLÓ

Urbán László a Budapesti Közgazdaságtudományi Egyetem Közszolgálati tanszékének tudományos munkatársa.

Közcélú szabályozás hatáselemzése
(Public policy elemzés)


A dolgozat témája a public policy elemzés mint a politikai döntés­elõkészítés professzionális tevékenységi területe. Az üzleti élet szereplõi számára a piaci mechanizmus mellett a politikai döntések által kialakított szabályozási környezet (a public policy) is olyan meghatározó feltételrendszer, amelyhez alkalmazkodniuk kell. A demokratikus politikai berendezkedésben nem csökken, inkább csak módosul ez a politikai szabályozás, hiszen számtalan társadalmi szereplõ törekszik arra folyamatosan, hogy érdeksérelmére oly módon találjon orvoslást, hogy valamilyen politikai szabályozási intézkedésre bírja a politikai döntéshozókat, akik pedig egyébként is arra szakosodtak, hogy ilyen közcélú szabályozási döntéseket hozzanak. Ugyanakkor a politikai döntéshozók ma Magyarországon még anélkül hoznak e szabályozási környezetet módosító döntéseket, hogy figyelembe vennék azokat a költségeket is, amelyekkel döntéseik járnak.

A public policy elemzés, amelynek magyar elnevezésére a szerzõ a közcélú szabályozás hatáselemzése fogalmát ajánlja, éppen azt tekinti feladatának, hogy a politikai döntéshozókat informálja arról, milyen alternatív szabályozási döntések lehetségesek egy­egy társadalmi probléma kezelésére, s hogyan lehet összevetni e választható kezelésmódok várható társadalmi költségeit és hasznait egymással. A választás, a döntés felelõssége továbbra is a politikusoké marad, de az erõforrások allokációjára gyakorolt várható hatás fontos döntésbefolyásoló tényezõvé válhat.*


A public policy elemzés egyike azoknak a tevékenységeknek és tudományterületeknek, amelyek iránti igény a politikai demokráciára való átmenet után érett meg, ezért hazai adaptálásuk mostanában gyorsult fel. A hazai politikatudományi irodalomban elsõsorban Ágh Attila foglalkozott írásaiban a public policy jelentésével, amit õ közpolitikának nevezett el. Anélkül, hogy e tanulmányban részletes vitába bocsátkoznék vele, le kell szögeznem, hogy az általa használt közpolitika­fogalom nem felel meg a public policynak az amerikai szakirodalomban szokásos jelentésével (ahol maga a terület kiformálódott). Természetesen bármely szerzõnek joga, hogy saját definíciót adjon bizonyos fogalmaknak, illetve hogy saját értékrendjének megfelelõ normatív értéktartalommal felruházva próbáljon adaptálni bizonyos külföldi tudományos teljesítményeket. Mindenesetre ebben az írásban én arra törekszem, hogy a public policy elemzés területét úgy mutassam be, ahogyan az az amerikai szakirodalomban kiformálódott, s ezzel a jelentéssel összhangban álló magyar elnevezést ajánlok annak hazai jelölésére. Megközelítésünk különbsége abból is adódik, hogy Ághhoz képest én sokkal nagyobb hangsúlyt helyezek a politikatudomány és közgazdaságtudomány határterületén kiformálódott terület közgazdasági vetületeinek bemutatására. Alapvetõ szemléletbeli eltérés közöttünk, hogy míg Ágh úgy fogja fel a területet, mint a politikáról való gondolkodás egy új, valamiféle társadalmi önigazgatás kiteljesítése felé mutató elméletét, addig szerintem a public policy a politikát rendkívül földhözragadtan fogja fel, ahol nap mint nap döntéseket kell hozni, s az elemzések célja az, hogy e döntések közgazdaságilag minél megalapozottabbak legyenek.

A dolgozat elsõ részében az általam ajánlott magyar elnevezés, a "közcélú szabályozás hatáselemzése" használata mellett érvelek. Majd arról lesz szó, hogy miben hasonlít, s miben tér el ez az elemzés néhány rokon tevékenységi területhez képest. Végül bemutatom az elemzés fõbb összetevõit, különös tekintettel annak közgazdasági jellegére.

Terminológiai tisztázás

A public policy fogalom magyar elnevezése során a legnagyobb nehézséget a policy fogalmának lefordítása jelenti. Témánk szempontjából teljesen félrevezetõ azt magyarul politikainak nevezni, ahogyan az a "közpolitika" fogalmában szerepel. Harold D. Lasswell egy, a policytudományokról szóló 1951­ben megjelent kötetben felhívja a figyelmet arra, hogy a policy fogalma mentes mindazon nem kívánatos jelentésbeli konnotációktól, ami a politikai (political) fogalmával az angolban is együtt jár, úgymint pártosság vagy éppen korrupció. (LASSWELL [1951] 5. o.) A policy jelentése ugyanis teljesen semleges, valamifajta vezérelvek, iránymutatások jegyében történõ mûködés­összehangolást jelent. Ilyen értelemben használatos a business policy fogalom a vállalati mûködés összehangolását szolgáló szervezeten belüli iránymutatásokra, vezérlõelvekre. Ehhez a jelentéshez véleményem szerint magyarul legközelebb a szabályozás fogalma áll, annak tág értelmében. Igaz, hogy ez sem pontos megfelelõ hiszen a szabályozás fogalmának mûszaki jelentése viszonylag szûk, s feltételezi a visszacsatolás meglétét is, de a gazdasági életben a szabályozás fogalma tágabb, a tevékenységi keretfeltételek kijelölésére utal. Márpedig a public policy valami nagyon hasonlót jelent.

BUCHHOLZ [1988] úgy fogalmaz, hogy a mai gazdaságok vállalatai "... két fõ társadalmi folyamat szereplõi, amelyeken keresztül a cégek erõforrásainak allokálására vonatkozó döntések megszületnek. Ezek a piaci rendszer és a public policy folyamat" (BUCHHOLZ [1988] 1. o.). Az állami gazdaságszabályozás legkülönbözõbb formái, a törvényi keretfeltételektõl a jövedelmi újraelosztáson át a legkülönbözõbb állami ügynökségek konkrét eljárásáig mind­mind részei ennek a public policy folyamatnak. A public policy folyamatok tehát a társadalom rendelkezésére álló erõforrások allokálásának a piaci mechanizmusokhoz képest alternatív, másik nagy mechanizmusát jelentik.

Nem teljesen kézenfekvõ azonban a public fogalom pontos fordításának megtalálása sem. Ebben az összefüggésben egyrészt jelent politikait, hiszen a fent említett nem piaci keretfeltételeket és szabályokat politikai intézmények alkotják. Hasonló jelentést hordoz a köz fogalma, ami a szó szerinti fordítás. Ugyanakkor javaslatom az, hogy használjuk a közcélú fogalmat, mert az még pontosabban utal a jelenség tartalmára. A jóléti közgazdaságtan szerint akkor kerül sor (illetve akkor szükséges, hogy sor kerüljön) állami beavatkozásra (vagyis public policy alkalmazására) piaci tranzakciókra vonatkoztatva, ha piaci kudarcokat tapasztalunk (PIGOU [1920]). Az utóbbi évtizedekben azonban mind az állami jövedelem­újraelosztás, mind az egyéb típusú állami szabályozás egyre kiterjedtebb és nagyobb mértékû lett minden modern gazdaságban. Mindezt a jóléti közgazdaságtan nyomán ugyan utólag összefüggésbe lehetett hozni a közjó elõremozdításával, de egyre többeknek ütött szöget a fejébe, hogy vajon valóban ilyen rohamosan szaporodnak­e a piaci kudarcok, vagy netán egyéb tényezõk állnak e dinamikus bõvülés mögött? (Lásd például STIGLER [1989].) A célkitûzés és az indoklás ugyan mindig a köz javának elõmozdítása minden állami szabályozási lépés esetén, de a tényleges állami szabályozás hatásainak elemzése nyomán kiderült, hogy bizony nemcsak a piacnak, az állami szabályozásnak is vannak kudarcai (WOLF [1988]). Ennek fényében pedig csak annyit mondhatunk a közösségi szabályozásról, hogy annak a célja a közjó elõmozdítása, de az eredménye már korántsem lesz feltétlenül ugyanez. Ennek a jelentéstartalomnak a kifejezésére javaslom a közcélú szabályozás fogalmát.

A közcélú szabályozás fogalma tehát az összes politikai döntésnek - a törvényalkotástól a politikai adminisztrációban zajló mindennapi döntéshozatali folyamatokat vezérlõ és összehangoló elvek és iránymutatások sokaságáig terjedõ - összefoglaló elnevezése. Ezeket az iránymutatásokat részben a törvényhozás, részben a kormányzati szervezetek felsõ vezetése alkotja meg.2

A fogalomnak a tartalma tehát rendkívül széles, beletartozik a gazdaságpolitika egésze, annak összes részterületével együtt, de az oktatás, egészségügy, honvédelem, igazságszolgáltatás, büntetésvégrehajtás, külpolitika stb. - tehát az összes politikai jellegû államhatalmi tevékenység bizonyos nézõpontból. Ezt a széles tartalmat a közcélú szabályozás fogalma többé­kevésbé hûen tükrözi (ideértve a regulationt és a redisztribúciót is). Ezen a ponton azonban újabb fogalmi problémába ütközünk. Nevezetesen abba, hogy van összefoglaló elnevezésünk a public policyra, de emellett a különbözõ fentebb felsorolt szakterületekre vonatkozó policyknak külön nevük van, ráadásul ezek már úgy honosodtak meg, hogy a policyt politikának fordítjuk, például gazdaságpolitika, egészségügyi politika. E politikák összefoglaló elnevezésére elterjedt a "szakpolitika", illetve a "részpolitika" szóhasználat is. Úgy tûnik, hogy itt már nincs értelme új elnevezéssel próbálkozni.

Végezetül még egy lépés a terminológia tisztázásában. Eddig a public policy elemzés tárgyáról volt szó, a közcélú szabályozásról, témánk azonban az e szférát elemzõ tevékenység. Itt az egyszerû elemzés szó helyett azért javaslom a hatáselemzés elnevezést, mert az viszonylag pontosan adja vissza rendkívül rövid kifejezéssel azt, ami ennek a típusú elemzésnek a magva, nevezetesen, hogy különbözõ szabályozási megoldások hatásait (várható hasznait és költségeit) igyekszik még a döntéshozatal elõtt számbavenni, annak érdekében, hogy a döntéshozók informáltabban választhassanak az alternatívák közül. Magáról az elemzés mibenlétérõl késõbb még bõvebben lesz szó, de ennyi szükséges volt elöljáróban ahhoz, hogy teljessé váljon az érvelés a szakterület javasolt elnevezése mellett, ami tehát a közcélú szabályozás hatáselemzése.

A közcélú szabályozás hatáselemzése mint elkülönülõ tevékenység

Magyarországon ugyan a formális egyetemi képzésben csupán mostanában jelent meg a Budapesti Közgazdaságtudományi Egyetemen belül ez a szakosodási lehetõség, azonban ez nem jelenti azt, hogy hasonló tevékenységet ne folytatott volna már eddig is sok­sok szakember, különbözõ munkakörökben. Az azonban talán mégis igaz, hogy pontosan erre a tevékenységre csak nagyon kevesen szakosodtak még, s õk sem pontosan abban a felfogásban végzik munkájukat, ahogyan az alábbiakban majd részletesebben definiáljuk e tevékenység tartalmát.

WEIMER-VINING [1992] kitûnõ könyvükben néhány fontos kritérium mentén összehasonlították a közcélú szabályozás hatáselemzését végzõk tevékenységét néhány olyan szakma képviselõinek munkájával, akiknek tevékenysége legalább részben hasonló az övékkel. A továbbiakban ennek alapján mutatom be, hogy miben hasonlít, illetve miben tér el egymástól a tudományos kutató, az újságíró, a közigazgatási szakember, illetve a közcélú szabályozás hatáselemzését végzõ specialista szerepe.

Az elsõ szakma, amivel a szabályozás hatáselemzését végzõ tevékenysége rokonítható, a tudományos kutatóé, hiszen mindkettõ kiválasztott társadalmi problémák elemzésével foglalkozik. A tudományos kutató a tudományos igazság keresése jegyében, a hasonló tudományterületen dolgozó kutatótársainak közössége számára fejti ki gondolatait, szigorú tudományos módszertan segítségével tesztelve hipotéziseit és modelljeit. A témaválasztásban számára nem szükséges, hogy szempont legyen a választott probléma aktualitása, gyakorlati jelentõsége, s az sem, hogy mennyire lesz érthetõ a kifejtés a szûk szakterület képviselõin kívül.

Az úgynevezett tényfeltáró újságírók gyakran végeznek komoly oknyomozást bizonyos társadalmi problémák ügyében, az elemzõkhöz hasonlóan. Ellentétben a tudományos kutatóval, egy újságíró számára mindig elengedhetetlen, hogy a választott téma aktuális és a kifejtés a széles közönség számára könnyen érthetõ legyen akár az analitikus mélység rovására. Az érvelés érthetõsége a szabályozás hatáselemzését végzõ szakember számára is fontos szempont.

A közigazgatási szakemberek vagy hivatalnokok közül sokan vannak, akik az adott hivatalt vezetõ politikusok számára, azok megrendelésére készítenek elemzést vagy konkrét megoldási javaslatot egy­egy társadalmi problémára. Még gyakoribb, hogy egy­egy elfogadott politikai döntés nyomán, annak végrehajtása lesz a hivatalnokok feladata, ami enged ugyan bizonyos fokú döntési szabadságot a számukra, de az elfogadott politikai döntések szövege áthághatatlan korlát a számukra. Fõ feladatuk az elfogadott döntések megbízható végrehajtása. A politikusoktól jött megrendelés közös pont a szabályozás hatáselemzõje és a hivatalnok között, de a hatáselemzést végzõ feladata kreatívabb, amennyiben õt nem kötik megszületett politikai döntések, az éppen érvényes kereteken túlmutató megoldási lehetõségekben is gondolkodhat.

Mindezek fényében a közcélú szabályozás hatását elemzõknek a feladata, hogy a számukra megrendelést adó politikai döntéshozók részére - tehát politikai döntés elõtt álló, arra érett aktuális témában - érthetõ módon és stílusban kifejtve, az adott probléma kezelésére alkalmas, megvalósítható alternatívákat dolgozzanak ki, méghozzá oly módon, hogy összehasonlíthatóvá tegyék ezek költségeit és hasznait, ezáltal segítve a politikai döntéshozókat a megoldási lehetõségek közötti választásban, de nem átvéve tõlük magát a választást, vagyis a döntést. A kiemelt jellemzõk mindegyike hangsúlyos és fontos.

Magyarországon hagyománya van annak, hogy különféle reformbizottságokban hivatalnokok és tudományos kutatók idõnként nekiveselkednek, és az éppen aktuális politikai vezetés megrendelésére reformjavaslatokat dolgoznak ki. A fent bemutatott szerepfelfogáshoz képest az egyik legfontosabb különbség, hogy ezek a javaslatok az esetek túlnyomó többségében nem alternatívákat tartalmaznak, hanem csak egyetlen ajánlott megoldást. Ily módon a politikusoknak nem marad több választási lehetõségük, csak az, hogy vagy elfogadják a javaslatot, vagy elutasítják. Pontosabban van egy harmadik is - s ez a leggyakoribb -, hogy átdolgozásra visszaadják az anyagot. A probléma azonban az, hogy ilyenkor az anyag kezd szétfolyni, felpuhulni, elveszíti a karakterét, s végül amikor a politikusok elfogadják, addigra már nem jelent igazi iránymutatást, világos policyt, csupán laza keretet, amelyen belül majd a végrehajtók szabadon tudnak manõverezni. Kitûnõ aktuális példája ennek a Horn­kormány privatizációs törvényjavaslatának sorsa. A folyamat persze érthetõ, hiszen a hivatalnokok számára az a kedvezõ, ha minél kevésbé kötik meg a kezüket a politikusok által világosan rögzített szabályok. A gond azonban az, hogy ily módon maga a politikai döntéshozatali folyamat súlyosan diszfunkcionális lesz. Ahelyett, hogy különbözõ társadalmi problémák kezelése érdekében karakteres, hatásaiban is elõre megbecsült alternatív megoldások közül választva döntenének a politikusok, a végrehajtás során a bürokrácia számára rendkívül tág mozgásteret hagyó kompromisszumos laza keretszabályok születnek. Valójában a bürokrácia uralja a döntéshozatali folyamatot azáltal, hogy nem terjeszt összevethetõ, világos, hatásaiban is megbecsült alternatív megoldási lehetõségeket a döntéshozók elé. Egy ilyen törekvést persze nem a hivatalnokoktól kell várnunk, hiszen ez érdekeikkel ellentétes lenne. Erre vonatkozóan a politikusoknak kellene világossá tenniük követelményrendszerüket. Kivéve, ha a politikusok úgy értelmezik önérdekeiket, hogy karakteres döntések helyett a döntéseknek éppen az elmaszatolásával járnak jól, mert akkor kevésbé világos, kinek az érdekeit sértik.

Bár a reformbizottságok hagyománya látszólag súlyt helyez a közcélú szabályozás hatáselemzõ tevékenységre, valójában bizonyos szempontból éppen a dolog lényege hiányzik belõle: az egymással összevethetõ, alternatív megoldások kidolgozása, beleértve azok hatáselemzését is, amelybõl aztán a politikusok választhatnak. Teljesen egyértelmû tehát, hogy a közcélú szabályozás hatáselemzése nemcsak a tudományos kutató, az újságíró és a hivatalnok szerepétõl tér el egyértelmûen, de a politikusétól is. A szakszerûség erõsítése a döntés­elõkészítésben nem azt jelenti, hogy a politikusok csak rábólintanak a "szakemberek" által legjobbnak talált szabályozási módszerre. A választás a politikusok dolga és felelõssége, s ennek során mindig is mérlegelni fogják döntéseik olyan következményeit is, mint például azok hatása népszerûségükre. Ezt a demokratikus politikai rendszer döntéshozatali folyamataiból nem lehet, s nem is kell kiiktatni. A szakemberek felelõssége a politikusok megfelelõbb informálása a döntés­elõkészítés során.

A demokratikus politikai rendszernek az is sajátossága, hogy a politikai nyilvánosság szerepe megnõ a közcélú szabályozási alternatívák bemutatásában és megvitatásában, ami befolyásolhatja a döntéshozókat. Az ellenzéki politikusoknak szintén elemi igénye, hogy egy­egy társadalmi­politikai problémára alternatív megoldási javaslatokkal állhassanak elõ a kormány javaslataihoz képest. Mindez óriási mértékben megnöveli tehát az igényeket a közcélú szabályozás professzionális hatáselemzése iránt.3

Az elemzés tartalma és összetevõi

A közcélú szabályozás hatáselemzése úgy is tekinthetõ, mint a politikai szféra közgazdasági elemzésének egyik ága. A politikai intézmények közgazdasági elemzésével foglalkozik a közösségi döntések (public choice) irodalma4 és a tranzakciós költségek gazdaságtana, az ún. intézményi közgazdaságtan.5 Az intézményi közgazdaságtan arra igyekszik magyarázatot találni, hogy milyen tényezõktõl függ a gazdaság piaci szereplõi közötti kapcsolatok intézményi formája, széles értelemben ide értve a vállalati formáktól a szerzõdéses kapcsolatokig a legkülönfélébb tranzakciótípusokat, sõt ennek analógiájára a politikai piacon képzõdõ intézményeket is, például a törvényhozási bizottságokat (lásd például WEINGAST [1989]). A public choice megközelítés a politikai szereplõk viselkedését elemzi, ennek során õket (beleértve a politikusokat is) gazdaságilag racionális, vagyis saját preferenciáikat maximalizálni törekvõ egyénekként modellezi. Ez a módszer alkalmas a politikai döntéshozatali mechanizmus bizonyos problémáinak bemutatására, illetve még bizonyos normatív következtetések levonására is, de nem alkalmas a napi politikai döntéshozatal segítésére.

A közcélú szabályozás hatáselemzése a politikai intézményekben folyó döntéshozatal közgazdasági eszközökkel történõ segítésével, illetve a döntések hatáselemzésével foglalkozik. Elõzményei az operációkutatásra és az ún. PPB (tervezés­programozásköltség­elõirányzás) költségvetés­tervezési módszer kidolgozására nyúlnak vissza (LINDBLOM [1968] 9. o.) az Egyesült Államokban a hatvanas évek közepére. A terület idõközben sokat fejlõdött, de alapproblémája ugyanaz, mint kezdetben. Hogyan lehet elõsegíteni azt, hogy a politikai döntéshozók által kezelni kívánt problémák enyhítésére olyan szabályozási megoldásokat használjanak, amelyek minél gazdaságosabban használják fel a rendelkezésünkre álló szûkös erõforrásokat?

Egy elméleti közgazdász számára a hatékony erõforrás­felhasználásnak egyértelmû definíciója adható, például a paretói definíció, az üzleti életben pedig végsõ fokon a cég profitábilitása a hatékonyság operacionalizálható mércéje. A politikai szabályozás esetében azonban a mérce rendkívül elvont, a közjó maga. A közjó definícióján már a közgazdászok között is vita van, de a politika szereplõi között egyenesen ádáz küzdelem, ez ugyanis értékfüggõ kategória.

Természetesen a politikai döntések célja nem csupán - sokszor nem is elsõdlegesen - a hatékony erõforrás­allokáció, bár a politikai szabályozás elsõ számú indokául a piaci allokációs mechanizmusok tökéletlenségeit szokás felhozni (externáliák, közjavak, monopóliumok). Ezekhez képest egy teljesen más nézõpont a társadalmi egyenlõségé. Ez olyan érték, amelynek megvalósítását a gazdasági hatékonyság rovására is célul lehet kitûzni, s ez a politikai szabályozás igazolásául felhozott érvek másik nagy csoportja. Természetesen a társadalmi egyenlõség vagy igazságosság nem valósítható meg mindenki számára elfogadható mértékben, s még részleges megvalósítása is erõforrásokat igényel. Ugyanez igaz egyéb, hasonlóan alapvetõ értékválasztásokra, például a tiszta és egészséges környezet igényének elsõdlegességére. Ezek a nagyon különbözõ értékválasztások filozófiailag nagyon nehezen összemérhetõk, közgazdasági nézõpontból azonban mégis részben közös nevezõre hozhatók. Ez a közös nevezõ pedig a közcélú szabályozás hatáselemzésének alapvetõ nézõpontja, az, hogy a társadalmi egyenlõtlenségek csökkentésének és az egyéb alapvetõ értékválasztások teljesítésének is mind valamilyen erõforrásigénye van.

Honnan tudjuk, hogy mennyi erõforrást érdemes e célra felhasználni? Közgazdasági nézõpontból erre a társadalom tagjainak egyéni preferenciáiból összesített ún. társadalmi preferencia adhatná meg a választ. De hogyan összesíthetõk a társadalom tagjainak preferenciái? A jóléti közgazdaságtan az ún. társadalmi jóléti függvény konstrukciójának segítségével próbált meg erre választ adni, de kiderült, hogy még ha ismernénk is a társadalom tagjainak egyéni hasznossági függvényeit, akkor sem lehetne egyértelmûen összesíteni e preferenciákat. Ugyanakkor erre a problémára a gyakorlatban nap mint nap születnek válaszok, a politikai döntések révén.

A politika a közügyek szférája, s a demokratikus politikai intézményi mechanizmusok is éppen arra szolgálnak, hogy a társadalom preferenciáival összhangban álló döntéseket hozzanak. Ha azonban beszélhetünk a piaci mechanizmusok tökéletlenségeirõl és korlátairól, legalább ennyi alapunk lehet kételkedni a politikai mechanizmusok tökéletességében is. Csak egyetlen olyan közösségi szintû döntéshozatali mechanizmus létezik, amely tökéletesen összesítheti a társadalom tagjainak preferenciáit, ez pedig az egyhangú szavazás módszere egy mindenki részvételével zajló közvetlen demokráciában (BUCHANAN-TULLOCK [1962]). A ténylegesen mûködõ politikai közösségekben (még a demokratikusakra is igaz ez) azonban sem a közvetlen demokrácia nem mûködõképes (helyette a képviseleti demokrácia intézményeit alkalmazzuk, ami már önmagában is torzítja az egyéni akaratok képviseletét), sem pedig az egyhangú döntési mechanizmus nem mûködik, hiszen már egy település lakóinak képviselõi is csupán néhány nagyon triviális ügyben tudnának egyhangúan dönteni, nem beszélve az országos politikáról. Nehéz elképzelni például olyan adórendszert, amellyel egy társadalom minden polgára egyetértene.6

A közcélú szabályozás hatáselemzése nem olyan csodaszer, amely megoldást ígér e megoldhatatlan problémákra. A "közjó" kiderítésének kényes feladatát a politikusokra hagyja, de azzal igyekszik elõsegíteni a helyes döntéshozatalt, hogy informálja a politikusokat döntéseiknek a társadalmi költségek és hasznok alakulása gyakorolt következményeirõl.

Az elemzés magja a döntések költségkövetkezményeinek és az eredményükként bekövetkezõ hasznoknak az összevetése, az ún. költség­haszon elemzés. Ez azonban feltételezi azt, hogy mind a költségek, mind a hasznok számszerûsíthetõk, ami többnyire nem igaz. Ezekre az esetekre hasonló logikára épülõ, de a minõségi szempontok figyelembevételére is alkalmas egyéb elemzési módszerek használhatók. Az ezzel kapcsolatos módszerek kitûnõ áttekintését adja például CARLEY [1980]. Magyarul KINDLER [1991] nagyszerû összefoglalása ajánlható.

Az elemzés fõ lépései a következõk:

1. Az elérni kívánt cél egyértelmû és világos definiálása. Ez egyáltalán nem magától értetõdõ, hanem rendkívüli kreativitást igénylõ feladat, ugyanis a kezelni kívánt probléma formulázása maga is erõsen befolyásolja az elemzés tartalmát. Nem mindegy ugyanis például, hogy a felsõoktatásban bevezetni javasolt tandíjfizetést azzal a céllal szorgalmazza valaki, hogy több pénz jusson a felsõoktatás finanszírozására, vagy azért, hogy a felsõoktatás finanszírozására fordított pénzek oktatási intézmények közötti elosztásában legyen egy olyan indikátor, amely azt mutatja, hogy a hallgatók mennyit hajlandók saját zsebükbõl egy­egy intézményben a képzésért fizetni.

2. A célkitûzés elérését szolgáló, megvalósítható, alternatív szabályozási mechanizmusok felvázolása. Ez a szakasz igényli a legtöbb kreativitást, illetve a konkrét területre vonatkozó szakismeretet, hiszen nem elégséges az, hogy jó ötlete legyen valakinek, az elemzõnek azt is becsülnie kell, vajon megvalósítható­e az ötlet? Ezen belül külön probléma bizonyos intézkedések politikai megvalósíthatósága, aminek eldöntése véleményem szerint inkább a politikusok hatáskörébe tartozik.7

3. Az egyes megoldási lehetõségekhez tartozó költségek és hasznok minél korrektebb számbavétele (ha lehet, számszerûsítése). Az elemzõi kreativitást ez a szakasz sem nélkülözheti, mivel az esetek túlnyomó többségében nem áll rendelkezésre az összes szükséges adat ahhoz, hogy valóban pontos és megbízható elõrejelzést végezzünk. Ugyanakkor még a nem teljesen megbízható adatbázison végzett számítások információértéke is több, mintha egyáltalán nem teszünk kísérletet a hatáselemzésre. A szakterület legfontosabb szakmai folyóiratában, a Journal of Policy Analysis and Management legelsõ számában a közcélú szabályozás hatáselemzõi számára írt "tízparancsolatukban" Leman és Nelson egyenesen arra biztatják az elemzõket, hogy tekintettel a mindig jelenlévõ idõ­ és erõforráskorlátokra, ne riadjanak vissza attól, hogy azzal dolgozzanak, ami elérhetõ, ahelyett hogy a szokásos kutatói fordulattal arra hivatkozzanak, hogy még több adat és újabb kutatások kellenek, mielõtt a témában valamit mondani lehet. (LEMAN-NELSON [1981] 103. o.)

4. Az alternatívák összehasonlító értékelése és állásfoglalás arról, hogy melyik lehetõség tekinthetõ hatékonyabbnak az adott célkitûzés eléréséhez. Az esetek többségében az összehasonlítás nem lesz egyértelmû, de az is elõfordulhat, hogy hatékonysági megfontolások alapján valamely alternatíva egyértelmûen kedvezõbbnek ítélhetõ a többinél. Még ez utóbbi esetben sincs szó arról, hogy az elemzõ átveszi a politikus szerepét, és helyette dönt. A politikus ugyanis ennek ismeretében is dönthet úgy, hogy a hatékonysági megfontolások ellenére egy másik lehetõséget preferál, de ezt annak tudatában kell tennie, hogy ez milyen többletköltségekkel jár.

*

Egy közösségi döntést mindig befolyásolnak a döntéshozók politikai motivációi, de az is, hogy milyen információk birtokában döntenek, milyen a döntés­elõkészítés. A közcélú szabályozás hatáselemzése ez utóbbival foglalkozó szakterület. Közgazdasági nézõpontból, az erõforrásokkal való hatékony gazdálkodás elõkészítését szem elõtt tartva, olyan háttérelemzések készítését jelenti a politikai döntéshozók számára, amelyek birtokában egy­egy társadalmi­politikai probléma kezelése érdekében megvalósítható megoldási lehetõségek költségeit és hasznait is összevethetik, mielõtt választanak. Az ilyen elemzések elterjedése remélhetõleg azt is elõsegítené, hogy mind a sajtóban folyó közéleti viták, mind pedig a politikai döntéshozatali fórumokon elhangzó érvelések tárgyszerûbbek, kevésbé ideologikusak legyenek. Ennek érdekében szükség van a megfelelõ intézményi bázisok kifejlõdésére is, ami a hivatali apparátusokon kívül leginkább az egyetemekhez kötõdõ, illetve önálló kutatóintézetek, alapítványok sokszínû hálózata lehet.

Hivatkozások

ÁGH ATTILA [1994]: Közpolitika. Megjelent: Gyurgyák János (szerk.): Mi a politika? Századvég Kiadó, Budapest.

BUCHANAN, J.-TULLOCK, G. [1962]: The Calculus of Consent. Ann Arbor, University of Michigan Press.

BUCHHOLZ, R. [1988]: Public Policy Issues for Management. Prentice Hall, Englewood Cliffs New Jersey.

CARLEY, M. [1980]: Rational Techniques in Policy Analysis. Heinemann Educational Books, London.

GRESKOVITS BÉLA [1994]: A tiltakozás és a türelem politikai gazdaságtanáról. Kézirat.

KINDLER JÓZSEF [1991]: Fejezetek a döntéselméletbõl. Aula, Budapest.

LASSWELL, H. [1951]: The Policy Orientation. Megjelent: Lerner-Lasswell (szerk.): The Policy Sciences. Stanford U. P. Stanford, California.

LEMAN, CH.-NELSON, R. [1981]: Ten Commandments for Policy Economists. Journal of Policy Analysis and Management, Vol. l., No. l., 97-117.

LINDBLOM, CH. [1968]: The Policy­Making Process. Prentice Hall, Englewood Cliffs, New Jersey.

MUELLER, D. [1989]: Public Choice II. Cambridge U. P. Cambridge, New York.

PÁPAI ZOLTÁN [1994]: Az egyszerû többségi szabály és a parlament intézményei. Kézirat. Budapest.

PIGOU, A. [1920]: The Economics of Welfare. Macmillan, London.

STIGLER, G. [1989]: Piac és állami szabályozás. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest.

WEIMER, D.-VINING, A. [1992]: Policy Analysis. Concepts and Practice. Prentice Hall, Englewood Cliffs, New Jersey.

WEINGAST, B. [1989]: The Political Institutions of Representative Government: Legislatures. Journal of Institutional and Theoretical Economics 145. 693-703. o.

WILLIAMSON, O. [1985]: The Economic Institutions of Capitalism. Free Press, New York.

WOLF, CH. [1988]: Markets or Governments. Choosing between Imperfect Alternatives. MIT Press, Cambridge, Mass. London, England.


* Ez a dolgozat döntõ mértékben azon tanulmányok eredménye, amelyeket a szerzõ az 1992/93­as tanévben folytatott a Princetoni Egyetem Woodrow Wilson Schooljában a public policy elemzés témakörében egy IREX­ösztöndíj jóvoltából.

1 Ennek összefoglalása ÁGH [1994].

2 Széles értelemben beleértik a fogalomba nemcsak az iránymutatásokat, hanem az ezek jegyében megvalósuló mindennapi mûködését is a közigazgatásnak, hiszen nem választható el pontosan, hogy meddig tartanak az egyértelmû vezérlõ elvek, s hol kezdõdik a pusztán szabály-követõ végrehajtó adminisztrálás.

3 Az 1994­es év folyamán a szerzõnek volt alkalma ellenzéki parlamenti képviselõként személyesen is tapasztalni, hogy mennyire hiányzik ez a szakszerû döntés­elõkészítés. Az utóbbi idõben egyébként olyannyira megszületett a felismerés, hogy elvileg 1995­tõl már az újonnan beterjesztett törvényjavaslatokhoz lehetõség szerint mellékelni kell az arra vonatkozó becslést is, hogy milyen várható társadalmi költségnövekedéssel fog járni, ha a javaslat törvénnyé válik. Eddig azonban még nem akadt példa ilyen elõterjesztésre, s bizonyára hosszabb ideig eltart, amíg az erre vonatkozó realisztikus elõrejelzések megszületnek.

4 Lásd errõl MUELLER [1989].

5 Lásd errõl WILLIAMSON [1985].

6 Tekintettel arra, hogy a preferenciák aggregálásának politikai intézményi mechanizmusai nem tökéletesek, tanulságos megvizsgálni, értékelni és egymással összehasonlítani például a különbözõ szavazási eljárásokat. A public choice szakirodalom részben ezekkel a problémákkal foglalkozik. Lásd errõl például PÁPAI [1994].

7 A politikai megvalósíthatóság problémáiról, illetve ennek elõsegítése érdekében a különféle ellenérdekelt társadalmi csoportoknak nyújtandó "kompenzációk" problémájáról nagyon érdekes fejtegetéseket tartalmaz GRESKOVITS [1994] tanulmánya.